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中方代表继续要求俄国政府交回逃人，俄方代表不允，结果中方代表也拒绝了中俄贸易开通的请求。三年（1725年），沙皇彼得一世病死，他的妻子叶卡捷林娜一世继位，她决定借自己即位和祝贺雍正帝登基的名义，向清政府派出正使萨瓦？务拉的思拉维赤伯爵，与中国谈判两国贸易和划界问题。
萨瓦是俄国外交界和商界老手，在他出发之前，俄国外交部交给他45条训令，商业部给他20条训令，还有一些“秘密条款”。其使命包括：恢复商业贸易；与中方划界，但一定不把战略和经济要地划给中国；使沙俄主教在中国北京站住脚跟；探知中国军事实力等。
雍正帝在得到俄国遣使通知后，于四年（1726年）正月命原理藩院尚书舅舅隆科多在察视阿尔泰山后，往喀尔喀蒙古边境查看疆界，等候与俄国使臣谈判。四年（1726年）夏，双方代表在恰克图会面，俄方代表萨瓦提出有祝贺清朝皇帝登基的使命，要求前往北京，中国代表允行。同年十月初八日，萨瓦经张家口到达北京，雍正帝命吏部尚书察毕那等与萨瓦会谈。
中俄双方在京谈判30余次，历经半年之久，终于在雍正五年三月初十日（1727年4月1日）达成十条协议，接触了边界、商务、设立教堂等重要问题，但规定最终协议到色楞格斯克附近的布拉河签订。同年六月，萨瓦到达布拉河，隆科多、策凌、四格、图理琛与之继续谈判，清政府要求先划定国界，后商谈其他有关事项，沙俄坚持先商谈其他事项，不考虑划界问题，未获协议。此时恰逢隆科多因私藏玉牒底本之事被揭发，雍正帝不顾中俄谈判的重大关系，竟把他从谈判桌上撤回治罪。策凌、四格、图理琛继续谈判，最后清政府让步，同意中俄国界由两国代表在边境商谈划定，原则上应先给俄国以贸易和宗教方面的权利。雍正五年七月十五日（1727年8月31日）中俄在布尔河畔签订《布连斯奇条约》，划定中俄在喀尔喀地区的疆界，俄国获得了大片领土主权。随后，中俄代表继续谈判，于雍正六年九月十八日（1728年11月1日）中俄代表在恰克图正式签订了《中俄恰克图条约》。条约共有十一条，其基本内容是：边界方面，中俄中段边界照《布连斯奇条约》的规定：以恰克图和鄂尔怀图山之间的第一个鄂博（“鄂博”俗称“敖包”，是“堆子”的意思。鄂博被一些少数民族视为保护神，系用5～6米长的松木杆子围成）作为两国边界起点，东自额尔古纳河（p239图中“额尔古讷河”），西至沙毕纳依岭（即沙宾达巴哈）为界线，以南归中国，以北归俄国。贸易方面，俄商每三年来北京一次，人数不得超过二百人，中国不收赋税，同时允许俄商在两国交界处进行零星贸易，这是后来中俄恰克图互市的由来。宗教方面，东正教教士在华的居住权从此得以确立，除原住北京的东正教教士一人外，准许补遣教士三人，同时接受六名俄国学生来京学习满、汉文。
对于雍正时期签订的《恰克图条约》所产生的影响，我们应该从历史角度出发，全面地进行分析。首先，条约签订后，两国在语言文字、宗教、医学、手工工艺、生活方式等方面的文化交流都取得了重要进展，贸易呈现出了异常繁荣的景象。其次，《恰克图条约》使俄国得到了领土，对俄国进一步侵占蒙古地区的野心起到了一定的遏制作用。但由于清政府一再让步，沙俄除将17世纪中叶以后侵占的中国蒙古地区划入俄国版图外，还通过划界占取了贝加尔湖一带和唐努乌梁海以北伊聂谢河（今叶尼塞河）上游地区大片中国领土。该约所涉及的边界现大部分成为俄蒙边界。再次，在贸易方面，俄国也取得了很大的利益，如1760年俄国从恰克图收的关税已占俄国全国关税收入的24％，1775年则占其总关税的38。5％，从而增强了沙俄的侵略实力。最后，从外交角度看，《恰克图条约》是在中俄两国平等谈判的基础上缔结的，双方各有所获，但得失有所不同。中国得以划定了北部边界，减轻了后顾之忧，但不得不在贸易、宗教等方面对俄作出重大让步；俄国达到了扩大对华通商、传教的目的，但又不得不承诺恪守边界条约，履行诸如不收留越境人犯、秉公办理边境事宜等项规定。双方在后来的交涉中，都经常援引条约进行辩驳，条约成了双方都希望维护的共同“法律依据”，这在客观上有利于形成一个比较稳定的双边关系，从而为中俄文化交流的进一步发展创造了先决条件。
第十二章 军机要枢，行政改革
军机要枢，行政改革
军机处是雍正帝于雍正六年新设立的一个机构，当时清政府正在平定新疆、准噶尔的叛乱，为了更加及时有效地调用军需物资，成立了“军需房”，这就是军机处的前身。叛乱平定后，军需房保留下来并成为军机处。尽管军机处的设立是以雍正帝办理军机要务为契机的，但是军机处的出现并非偶然。它是清初满族统治者由贵族分权向中央集权不断演变的产物，是雍正帝向封建官僚集团发起的又一次进攻。军机处的设立，加强了雍正帝对社会的统治，为迅速稳定社会秩序、恢复经济繁荣奠定了良好的基础。
初设军机，有待完善
清朝初年，沿袭满洲贵族议事的旧制，设议政王大臣会议，决定军国大事。康熙初年，四大臣辅政，满洲、蒙古都统俱为议政大臣，六部满人尚书也参与会议，议政王大臣会议较前扩大。康熙帝亲政后，为了加强君主专制，在宫内设置南书房，又名南斋，抽调自己亲信的翰林官入房办事，替他起草重要的上谕或传达谕旨。这个机要班子的设立，实际上削弱了议政王大臣会议和内阁的权限，许多重大政务不再交付议政王大臣会议讨论，许多重要的谕旨也不再交付内阁草拟。雍正帝登基后，为了进一步把权力集中在皇帝手中，在宫内设立了军机处。军机处取代了内阁、驾空了议政处，是由皇帝直接控制的首要枢廷，是辅助皇帝行使强权的有力工具，为政令的通畅顺利执行提供了有力的保障。
关于军机处的成立时间，史料上众说纷纭，但它始于西北用兵之际是可以肯定的，确切时间当在雍正七年（1729年）对准噶尔策妄阿拉布坦用兵之时，由于议政王大臣都是世袭的贵族，没有实际经验，早已不熟悉军国大事；又由于内阁在太和门外，离街市近，人员多，往返递奏本章容易泄漏机密。所以，雍正帝下令把内阁中三四品以上人品端正、才思敏捷的大学士，由太和门外的内阁，调到隆宗门外（后又迁入隆宗门内靠北、乾清门外靠西的地方）来亲承旨意，拟发谕旨。雍正七年（1729年）二月，雍正帝公开向朝臣宣布对西北用兵。六月，为办理军需，特派怡亲王允祥、张廷玉、蒋廷锡主持其事，并为此发布上谕：“两路军机，朕筹算者久矣。其军需一应事宜，交与怡亲王、大学士张廷玉、蒋廷锡密为办理”，开始正式建立军机房。雍正八年（1730年），改名“办理军机事务处”，也即军机处。
军机处的地点，最初设在乾清门外，寻迁往门内，离雍正帝寝宫养心殿很近。据载，军机处初创时只有几间简陋的木板房，乾隆初才改建为瓦房，但比起旁边那些高大的殿阁，仍显得很矮小，内部设置也很简单。由于当初军机处设置简陋，在很长一段时间里，没有人认为它是一个正式衙门。
军机处的官职并不多，仅设军机大臣、军机章京两种职官。军机大臣开始称“办理军机大臣”，后来又改为“军机处大臣上行走”、“军机大臣上学习行走”，简称“军机大臣”，俗称“大军机”，雅称“枢臣”。 军机大臣是由皇帝从内阁大学士、尚书、侍郎等官员中特旨挑选，或由军机章京升任，也可由满洲皇室亲王选任，其名额没有定数，人数的多少由皇帝一人决定。
从《清史稿？军机大臣年表》看，军机大臣最初设了三人，即怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡，后来逐渐增加，最多时达十一人。他们之间没有隶属关系，各自办理皇帝交办的机要事务，分别对皇帝一人负责。军机大臣能文能武，出将入相，既能熟悉部院事务，了解地方情况，又能指挥作战，具有军事经验。如鄂尔泰出身进士，先后任佐领、广西巡抚、云贵广西三省总督，雍正十年（1732年）任保和殿大学士、兵部尚书，进为军机大臣。
军机章京（满语，意为“官”）是军机大臣的下属，俗称“小�