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人数，难以召集会议；至少应该有一个市长，结果郡守不得不起用大地主，
即使他们是敌视现政权的。关于小职员、秘书、乡警等情况就更糟糕，所有
的行政机关大抵如是。人民当时还不能提供受过相当教育，并能廉洁奉公、
称职的小资产阶级出身的官吏。某些郡守试图通过派出巡回秘书或视察员来
实现直接管理，如下来因郡、加来海峡郡、默尔特郡都曾试行；但是他们不
得不要各个已经负债累累的公社来偿付这些人员的薪俸。因此我们不能无视
当时地方行政机构中种种不够完备之处；地方行政机构只能随着时间的推移
逐步改善。但尽管如此，它们为拿破仑提供了他所要的一切：金钱、人员、
维持秩序。
要知道中央集权实现到什么程度，这却是一个问题。自共和十一年起，
郡守为没有留给他们较多的主动权而发牢骚，他们指出，由于必须和中央各
部通信联络，他们有时接到相互矛盾的命令；他们的部下也抱怨，由于事事
要向巴黎请示汇报，以致许多问题不能及时解决。然而，某些郡守相当大胆
放手行使他们的职权，包括发出即刻逮捕的“密札”；1805 年，德·布里在
杜郡擅自发行一次强制公债。皇帝指责他们扮演了暴君的角色，这个指责真
是好笑，而各部大臣有时也对这些郡守表示不满。内政大臣蒙塔利韦于1812
年写道：“一般地说来，各郡守愿意怎么说就向我怎么 说，愿意说多少就说
多少。但是我看得更清楚的是：我们对下面正在发生的事情一无所知。”当
拿破仑真正想了解情况，或是“重新发动机器”的时候，他就象救国委员会
那样派出一些特派专员；1812 年就是这样。此外，中央权力在各郡还受到当
地的或不是出生当地的重要军政人物的潜势力，尤其是主教的势力的抵制，
主教虽然不公开对抗中央权力，然而却干预地方官员的遴选和行政管理的细
节。总的说来，可以说中央集权比1789 年以前推行得更严厉，但是由于交通
缓慢，郡守还能保有独立性，所以中央集权的程度根据距离远近、情况不同
和郡守个人性格而有所不同；随着执政府时期各郡守的相继去职和国家的安
② 科塞…布里萨克是法国旧制度时期的世家豪门，十六至十七世纪出过三个元帅。拿破仑重用旧王朝归附人
员的趋势，举出这个姓就是有代表性的。——译者
① 让邦·圣安德烈和蒂博多都是前国民公会议员，后在执政府和帝国出任郡守，但前者不改初衷，后者晚
节不终。——译者
② 阿图瓦为法国旧省区之一，路易十四时并入法国，以阿腊斯为首府，1790 年废省改郡后大部划入加来海
峡郡。——译者
定，中央集权取得了进展。
司法部门的改组一直坚持不懈地继续进行。人们很快就对共和八年比较
仓促挑选出的人员啧有烦言。拿破仑采取了一些措施以改进招聘人员的办
法：共和十二年，他创办了法律学校，1808 年增设了具有咨询权的见习法官。
从1807 年起他就认为清洗司法人员的时机已到，一项元老院决议案把这项工
作交给一个委员会办理；在一百九十四名被揭发的法官中，该委员会建议撤
换一百七十四名；事实上，1808 年3 月24 日的敕令撤了六十八人的职，批
准了九十四人辞职。与此同时，法典的编纂工作正在完成。民事诉讼法是在
1806 年完成的；商法于1807 年，刑事诉讼法于1808 年，刑法于1810 年完
成；农法也已编纂，但是没有颁布。在这些法典中，1789 年的精神没有完全
消失。参政院保持了大革命的社会成果，丝毫未予削弱；参政院尽力把行政
机关和司法机关分开，确保法官的独立性，坚决维持判决陪审团制度。但是
同时资产阶级也可以信赖参政院保护他们的财产权和势力，只要它们不损害
参政院视为公益的国家权力；参政院所有成员，不论是革命人士还是旧政府
的人员都出于政治上的机会主义或是阶级利益，毫不犹豫地愿意牺牲他们的
原则。波塔利斯说：需要就是法律；贝利埃证实道：没有任何一条理论不向
需要让步。这些特点已经表现在《民法典》上；以后的几个法典更为显出这
一反应。
最初的两部法典很近似科尔贝尔的各项法令。特别是《商法典》不很适
应经济发展的情况，譬如有关保险和公司这两方面就不很适应：虽然《商法
典》仍然把股份有限责任公司的批准范围只限于承认合名公司与合资公司，
但是《商法典》至少已认可合股者的责任以所投入股份为限，而在此法典颁
布以前的判例对这点是不明确的，某些判决强制合股者以其本人全部财产承
担公司的责任。然而最引人注目的是关于期票的讨论。由于认识到经济的发
展取决于信贷的发展，也就是取决于银行的安全，有些人主张一个私人在拒
绝清偿本票的情况下应视同商人，因而得受拘留处分，责令清偿。莫莱却成
为反对派的热烈的代言人，他认为：这样做是仿效英国，是为了对少数自私
的商人和银行家有利而牺牲了人身自由，因而是背离了普通法；法国无疑应
该经营商业，但是首先应该基本上还是农业国。这些反对派明确地指出：如
果受贸易和金融方式的支配，公民们就会把积蓄作为终身年金存入这些机
构，把总是不稳定的动产财富放在首位：这就不会再有大家族和阶级，从而
势必慢慢地破坏君主制度的基础。这是一些能够诱惑拿破仑的理由，尤其是
在这个时候。然而拿破仑的睿智豁达占了上风，他主张折中的办法：决定私
人如果进行商业交易而签署了期票，那么他就可被视为商人处理。
有划时代意义的法典主要是最后两部。这两部法典于1810 年开始实施，
就在这个时刻，4 月28 日的法律又一次改组了司法机关，赋予它以后保持很
久的形式，唯一的例外是这个法律所赋予区首府以外各市长的违警管辖权，
不久就被剥夺了。这一法律规定了任命法官的方式和条件，以及有关他们的
纪律；政府利用这个机会又进行了一次清洗：巴黎上诉法院的三十一名法官
被清洗了八名。这些变动似乎并非是由政治原因引起的；但是司法部门人事
构成的变动也和其它部门一样，朝同一趋向演变；在贝藏松，旧高等法院的
两个院长和五个法官又进入了法院。不管怎样，革命人士在司法部门更好地
保持了他们的权力，因为司法人员是终身任职的，只有几次清洗是例外的情
况。
镇压机构还在加强。检察院得到确定的组织形式；预审完全是秘密进行
的；保安法官没有了，起诉事务集中在检察长、总辩护官和预审法官的手里；
郡守又取得了任命判决陪审团的权力；起诉陪审团取消后，它的职能转移给
上诉法院中的一个法庭。特别法庭以“普通特别法院”名义保留了下来；但
是只有军人充当法官了；此外，在陪审团暂停时或镇压某些重大罪犯时，还
设有“非常特别法院”；在1810 年这一年出现了“海关特别法庭”。按照宪
法规定，元老院还能以有损国家安全为理由而撤销陪审团的判决；1813 年，
元老院把刑事罪法院已经释放的，被控告走私的安特卫普市长移送到一个特
别法院。至于刑法，虽然不恢复拷打酷刑，但恢复了烙面、枷刑、对弑父母
罪犯的砍手刑，以及剥夺全部公民权。
尽管加强了刑事制裁，帝国和执政府一样并不单独依靠它，而是更依靠
行政镇压措施，也就是说依靠警察。先是在大臣富歇，以后到1810 年在大臣
萨瓦里的领导下，由负责各“警务区”的参政官执行；自1808 年起，还在都
灵、佛罗伦萨、罗马和阿姆斯特丹等地派驻总督导官。中央集权化没有向前
推进得很远。各郡守因为并不只是听命于富歇，所以能保留自己的职权。各
参政官和督导官都直接与皇帝通信联系，巴黎警察厅长杜布瓦（1811 年由帕
斯基埃继任）也都如此。宪兵队有自己的长官，和警察相互竞争；1808 年下
卢瓦尔郡的郡守指出：他们自命“是武装的法官，负责监视所有的文官”。
在皇帝的心目中，理想的制度是对任何一个有相当影响的人物都有一份包括
最近情况的案卷。富歇已经编制了一份舒安分子的名单；拿破仑想制订一份
全帝国的“个人表现和德行的统计资料”。他了解很多情况，但并非能洞察
一切；郡守们本来最可