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《指示》强调，在反蚕食斗争中，要以坚强的武装为核心，坚持武装斗争，坚持阵地。为此，决定各地（特别是平原地区）的正规军，以三分之一或二分之一的力量，以连、营为单位，分散到各县活动，发挥武装工作队在反蚕食斗争中的作用，加强地方武装及民兵游击小组的建设。
在晋西北，一二○师政委关向应仔细研究了这一指示后说：“北方局军分会反蚕食斗争的指示，不啻是一剂起死回生的对症药。”
北方局和华北军分会关于反蚕食斗争的指示是敌人蚕食政策的克星，对扭转敌后根据地退缩局面起了重大的指导作用，被习惯地称为《五四指示》。1943年1月，邓小平在太行分局高干会议的报告中，谈到敌后困难时期的斗争时说：“特别是北方局、军分会指出反蚕食斗争之后，收效很大。所以一九四二年五月以前，根据地还始终是退缩的，五月以后则完全改观。”
令人痛心的是，左权没有能够看到《五四指示》开花结果。《五四指示》成为他为保卫根据地做出的最后一个重大贡献。1942年，在向敌后的敌后进军、打破敌人蚕食中，敌后武装工作队发挥了巨大的威力。
1941年11月北方局会议上，彭德怀在报告中，曾提出八路军和游击队应有计划地到敌占区去组织秘密武装的设想。这一设想在他的心中尚未形成具体的方案。他亟力要寻找一种方式来实现这一设想。
很快地，他从各地的经验中找到了答案：
冀中区报告说，有的侦察员依靠群众的掩护，可以在敌人警戒森严的保定城内一住就是好几天。
三八六旅旅长陈赓告诉他，该旅有一个连，在太谷敌占区活动了很久，从刺探情报到破坏交通等等，搞了很多名堂。冀南有一批干部到北方局来学习，彭德怀问他们：“敌人封锁那么严，你们是怎么跑来的？”干部回答：“是从‘维持村’过来的，在那些村子里，还可以召开抗日会哩！”
晋察冀军区报告，1941年夏，军区曾组织过一种宣传队，在武装的掩护下，深入敌占优势的地方开展政治攻势，名为武装宣传队，取得了很好的效果“……
1942年1月，彭德怀向军区、军分区提出组织武装工作队到敌占区活动的建议。2月，北方局和八路军野战政治部联合下达了关于组织武装工作队的指示，规定每个军分区（旅）要组织一个到两个30人至50人的武装工作队，队长和政委由政治上强、又懂得军事、相当于地委或强的县委书记的干部担任，另配以知识分子及懂日文日语的干部。工作队经过训练，越过敌人的封锁线，进入敌占区或敌人的格子网内，发动群众起来开展政治的、军事的、经济的、文化的全面的对敌斗争。
武装工作队使敌占区的群众抗日活动有了政治核心和武装支持。这年春天，冀南区部分根据地被敌摧毁控制，但同时，在武工队的支持下，这部分地区有一部分村庄的抗日政权，仍然公开存在。彭德怀对这一情况十分兴奋，总结武工队的经验，给武工队制定了更成熟的方案。对武工队员的要求、数量，工作队的性质、任务，到活动方法，应掌握的政策、纪律等都有明确的规定。最重要的是，武工队由一般的宣传抗日、调查敌情、保护民众、打击汉奸，进而至担负起在被敌人蚕食变质的地区再度恢复抗日政权，建立隐蔽根据地的任务。
根据彭德怀拟定的方案，八路军各部派出的大批武工队，组织精干、纪律严明，政治强、觉悟高，又熟谙军事，每个队员既是战斗员，又是指挥员、组织员，能打仗又能独立做政治工作。他们潜越封锁线，进入格子网，三、五人一个小组，分合自如，出没无常。敌人找不到他们，他们却和老百姓经常见面，和群众一起创造出许多方法来与敌人进行明的、暗的、文的、武的各种斗争。如利用机会与日本士兵直接通话——上夜课；突袭占领敌之会场，宣传盟军和我军的胜利；访问伪军属，通过伪属给伪军组织人员发“回心抗日证”，记“善恶录”等，促使其少做坏事，争取进步；对破坏抗日的分子则发出警告。在八路军和群众的秘密帮助和争取下，伪军伪组织中的“两面分子”实行“身在曹营心在汉”，采取许多办法对付敌人。如敌人要伪军放哨，“两面分子”就盘假不盘真，放走抗日分子，却故意与特务汉奸为难；敌人要伪军去“扫荡”，烧民众屋，“两面分子”不得已，就实行烧杂（猪羊圈、牛房等）不烧正（人居所）；敌人到游击区去清乡“两面分子”就把那里的抗日干部弄到据点内去隐蔽；伪情报机构中的“两面分子”，则向敌人报假不报真，或“借刀杀人”，以假情报打击死心塌地的汉奸。为保护民众，有时，抗日游击队的秘密小组在敌岗楼附近四处打枪，叫各村伪情报点一致报告：八路军大部队来了！吓得敌人不敢外出骚扰，群众减少损失，抗日组织则可乘机活动。武装工作队在敌占区和格子网里组织起民众的抗日自卫团体，由一村到数村，由数村到数十村，互相联合，互相声援，齐心对敌，神出鬼没，妙计百出，搅得敌人惊恐不安，说：“皇军大大的来，八路军小小的有；皇军小小的来，八路军大大的有。”彭德怀对群众的斗争智慧和胆量赞叹不已，收集了许多事例来研究总结，指导推广。以上，就是他谈到过的一些例子。他衷心称道说：“人民群众由于客观环境的要求，凭其固有的机智，有许多天才创造。办法之多，运用之妙，远非局外人所能想象。”“武装工作队在一个地区活动得久了，在老百姓中间生了根，就创造了隐蔽的根据地，把敌人占领的土地，再从敌人的口中挖出来。”
对1942 年这一新的斗争形势，一二九师刘伯承师长称为“变敌进我退，为敌进我进”。八路军总部迅即将这一口号推向全华北。“敌进我进！”“向敌后的敌后进军”成为突破敌后最艰难岁月的号角。
“1942年秋，隐蔽根据地在华北敌后，如雨后春笋相继出现，到1942年冬臻于相当普遍”，敌人的蚕食政策终于被打破。1941年至1942 年，日本侵略军自诩是“肃正建设的全盛时期”和“中共最穷困的时期”。但1942年，在它的情报中，越来越多的出现“民怨沸腾”、“民心叛离”的惊呼。敌人不得不承认，“自1942年秋季以来，大东亚战争的局势，转化为对日方不利，而华北治安战也随之一撅不振”，“此时共军则逐渐扩大了势力，地下活动继续深入，同时表面活动又象两年前那样活跃起来”。1942年末到1943年初，新任日军六十三师团长的野副昌德（中将）到达北平，听取了各方情况后，在其笔记中写道：“最初的印象是民心叛离，日军虽占有点与线，但处处薄弱，宛如赤色海洋中漂浮的一串念珠，情况十分严重……”
八路军在敌后的日日夜夜，是在大大小小的反“扫荡”作战中度过的。1942年年关刚过，日军就以3万余兵力“扫荡”晋东南八路军根据地，号曰：“驻晋日军总进攻”。2月中旬，日军闯入辽县，袭击武军寺八路军驻地，彭德怀率总部人员向黎城方向转移。
从冈村到任以后，华北日军对各抗日根据地的“扫荡”，动辄兵力数万，持续两三个月，所用战术层出不穷。其要者如“居坐战术”（泡蘑菇战术）、“辗转抉剔战术”、“梳蓖战术”、“铁壁合围”、“捕捉奇袭”等，规模之大，时间之长，手段之毒辣变化，都达到空前的程度。
这段时间彭德怀经常沉着脸，一言不发。他须用全部精力、经验、智慧，根据延安中央的指示，结合敌后的实际，寻找出如何打破这空前困难局面的答案。
在过去的战争中，他主要是指挥部队作战。但今天，华北敌后战场上领导党军政民斗争的重担都落在他身上。毛泽东号召敌后党军政民“咬紧牙关，渡过困难” 。他觉得这个号召真是再形象、再真切、再有力不过了。他在向干部、战士、民众的讲话中，不断用这8 个字来鼓励大家。
从皖南事变到太平洋战争爆发，由于国内、国际局势的变化，八路军在敌后的处境更