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我所注意到的我们自己的经验，我强烈地感到，应加考虑的最为重要的事项就是统一指挥的问题。我们目前正在解决的问题只是一些琐细的事，除非我们得出一项更为广泛的解决办法，否则这些琐细的事会不断地重新出现。而且除非我们在一个真诚直率的基础上进行作战，否则在各团体、各军种之间存在分歧的情况下，那种局面是无法忍受的。我深信，整个战场——包括空中、地面和舰艇——必须由一个人来指挥。单凭合作，我们是无法应付的。人类的弱点是这样的，他们会非常不愿意把自己的一些部队置于别的军种的指挥之下。如果我们现在就制定一个统一指挥的计划，那末我们的麻烦十之八九就会获得解决。
……我情愿竭尽全力来实现这件事。我们必须在这里决定一个行动的方针，决不能期望在战场上去决定。我赞成由一个人来统帅，不过他是根据这里规定的命令指挥作战的。我们在第一次世界大战中就不得不这么做，但那是在1918年才办到的，在这以前，大量宝贵的时间、鲜血和财富已经毫无必要地牺牲掉了。
认识到马歇尔建议的激进性质是很重要的。鉴于盟国事业后来在战争中所取得的成功，很容易认为，联合参谋机构和战场上统一的指挥是英美战时关系必然的和自然的结果。但是在1941年，这并不是英国或美国战略家的意思和期望。在ABC…1计划中，各国对一定的地区分别负责的原则已经规定下来：每一战区由一国承担起指挥权，遇有必要，其他国家的部队、舰艇或空军将在外国的指挥下作战。但是马歇尔现在提出了一项更进一步的建议。他希望看到在每一战区，不同国家和不同军种的部队一概置于一个司令官的统率之下。另由一个由有关各国和各军种的代表所组成的单一的联合参谋部加以协助。这样一项建议包含着减少各国政府和各个军种对武装部队所行使的控制权。就实际上所实现的联合参谋部和统一指挥权来看，它们标志着一支超国家的武装部队的出现，当然最终并不是不受本国的控制，但是在很大程度上而且在日常的管理方面是同正常的国家指挥隔离的。
很可能马歇尔和那些在阿卡迪亚会议时不赞同他的意见的人都没有这样看待这件事，美国海军不愿意接受这一建议，英国人也感到很难加以接受，英国的计划希望保持不同的地区分别负责的原则，甚至对入侵欧洲大陆的大规模军事行动也是如此。可以假定的是丘吉尔至少考虑到英帝国的长远前途以及英国在远东这类地区的影响。组成联合参谋部并对英国、美国和其他盟国的部队实行统一指挥，这至少会使英国对这些地区的控制变得模糊不清，并且会在世界一些重要的和广阔的地区导致美国的势力取代英国的势力。
最迫切需要作出决定的战区——东南亚——对马歇尔的建议实际上存在的障碍特别大。不仅是英美两国，还有荷兰、澳大利亚、新西兰、中国和印度的军队都在那里同日本人作战，同时在世界上一个不太发达的地区，缺乏足够的交通使建立单一的指挥格外困难。提出了类似这样一些实际的障碍而且由丘吉尔和其他的人着重地提了出来，反对马歇尔的建议，根据记录，丘吉尔曾经说：“那里的局势是这样的：某些特殊的战略据点必须守住，每一地方的指挥官对于自己该做点什么都很清楚。困难的问题在于使用到达该地的资源。这是一个只能由有关各国政府解决的问题。”
哈里·霍普金斯在马歇尔和丘吉尔之间安排了一次私下会谈来讨论这个问题。在长时间的会谈中，首相终于能够估量出马歇尔的决心多么大，尽管有着种种忧虑，丘吉尔还是决定退让了。罗斯福也全力支持马歇尔的论点，所以在保证取得这项结果方面起了他的作用。丘吉尔一旦被争取过去后，正如他所具有的特性那样，立即全心全意参与这项计划，并且马上敦促战时内阁对他称之为“战争获胜者”的计划予以批准。
12月29日，这一问题解决了。阿奇博尔德·韦维尔爵士将军被推选出来就任东南亚盟军总司令。所谓美英荷澳（即美国、英国、荷兰、澳大利亚）地区的最高指挥权应当给予一位英国将领，这是美国人建议的。英国的参谋长们最初的反映是惊讶而高兴，但是他们随即认识到，在这种提议的安排下，韦维尔将为前途明摆着的挫败受到公开责难。他们感到这对英美的友好可能是有害的。然而，丘吉尔却坚决地打消了这种担心，决定接受提出的这种安排。
在盟国并没有联合作战的各战区里，对原有的安排并没有作出任何改变。然而，在中国，经过同中国政府磋商以后，建立了一个盟军的第二战区。蒋介石成了“盟军”的总司令，一名美国将领将被任命为他的“参谋长”。美国在中国几乎没有地面部队。很明显，由一个美国人在中国成为副指挥官的这种安排，同美国、英国、荷兰和其他盟国提供部队、船只、飞机和指挥官的那种“盟军”司司令部大不相同。事态的发展使大规模派遣美国部队到中国去的计划落空了，这就使得这种区别更加明显，但在1942年1月初，当这两个新的盟军司令部向世界宣告成立时，这种区别还不十分明显。
关于在战场上统一指挥的原则的协议，引起了在最高司令部内统一指挥的这个甚至更为重要的问题。这使会议比先前更加直接地面临限制国家对武装部队的权力的问题。开始时，一般的问题并没有接触到。讨论倒是针对着这样一个问题：对韦维尔将军的新指挥权将予以什么样的节制？1941年12月29日，参谋长们提出建议，不设立任何特别机构来监督韦维尔。他们认为，这样一个机构将是无效的。它将不得不把同该战区有关的所有小国的代表都包括在内，这样的代表不同本国政府进行磋商就不能共同作出决定来。
罗斯福同霍普金斯讨论过这问题后，拒绝了这项意见。作为代替他建议成立一个新委员会，由三名美国代表和三名英国代表分别代表本国的各军种联合组成，再由一名澳大利亚代表、一名新西兰代表和一名荷兰代表以顾问的身份参加进去。看看后来称为联合参谋长委员会的这一机构起初如何一点一滴、意想不到地成立起来，是很有启发的，这个委员会在大战后来的年代里成了世界上最强有力的团体之一。这里，在总统订正的关于在一个战区内进行部署的一份备忘录里，就可以看到它的起源。
用哈里·霍普金斯的话来说，当罗斯福的新建议提交会议时，“引起了激烈的争论”，英国人很快就把这一争端扩大了。他们指出，权力仅仅限于一个战区的一个国际军事机构，如果无权决定应将什么样的人员和物资运送到战场上去，那将变得毫无意义。但是这种决定，如果不考虑到所有的盟国和所有的战区对战时生产所提出的竞争性的要求，是无法作出的。
在英国人带来向会议提出的建议中，有一项是主张成立一个由英美各军种委派代表组成的常设军事计划组织，英国的计划要求每一国控制整条战线中的一定防区，这个计划组织就是设想出来作为可以协调每一国的军事任务的手段。但是采取任何行动的决定权则仍将由各国政府和它们各自的军事司令部掌握。显然，在远东成立盟国的那些统一的司令部，使任何这类计划不能巧妙地发挥作用，但是罗斯福逐次提出的关于成立一个特别委员会来控制每一战区内“盟国”司令官的建议，是以如何将两国政府现有的资源分配给各战区为根据的。
在随后的讨论中，这两个初步建议被混合起来，于是联合参谋长委员会的概念便成了处理这一问题的唯一合理的方法而出现了。联合参谋长委员会同罗斯福原来的概念不一样，因为它具有世界范围的权限，它同英国的建议也不一样，因为它不只是具有拟订计划的权力。
然而，在阿卡迪亚会议上指定给联合参谋长委员会的权限基本上只是后勤方面的。委员会奉命去“解决以战略方针为根据的广泛的军需计划”，“发布一般的命令，规定分配现有的武器的方针”以及“解决海外行动的先后次序等这些广泛的问题”。这样指派给联合参谋长委员会的相当有限的权力范围，既反映了英国原来的建议，又反映了英国政府不愿意过多放弃他们本国军事行动的独立性而把它交付给一个未经考验的机构的心情。但不久就变得很清楚，控制作战物资