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，蒋管区发生了反饥饿、反内战运动。这次运动的浪潮席卷了全国20多省60多个大中城市，学生运动与工人罢工、市民运动、农民抗租抗税斗争等汇合一体，持续了一个多月。毛泽东指出：“中国境内已有了两条路线”，“蒋介石政府已处在全民的包围中”。5月23日，周恩来起草的中共中央指示又指出：在学生运动中望坚持党的方针，“并灵活地运用斗争策略，有时直进，有时迂回，有时集中，有时分散，公开与秘密，合法与非法，既区别又结合，使一切群众斗争都为着开辟蒋管区的第二战场，把人民的爱国和平民主运动大大地向前推进”。
国民党的中央社当时有一个显然是缩小了的统计：从1946年12月到1948年6月，共发生“学潮”109次，506天。它说，“学潮”和中共的“一切号召和要求完全是密切呼应，若合符节”，“公然在政府后方开辟所谓第二战场”。
学生运动的高涨，促进了整个人民运动的高涨。
周恩来领导的第二条战线的斗争，一个显著的特点，就是既区别于陈独秀在大革命时期的合法主义，也避免了发生中心城市武装起义的“左”倾错误。1948年8月22日，周恩来为中共中央起草了指示，经毛泽东修改后发出。这个指示中说：“蒋近已决心撕破民主伪装的最后残余，实行疯狂的法西斯独裁的最后挣扎”，“我党在国民党统治区的目前工作，必须有清醒的头脑和灵活的策略，必须依靠广大群众而不要犯冒险主义的错误。”它分析说，在国民党统治的城市中，单独进行工人、市民的武装起义，肯定地说，一般是不可能的。因此，采取或者准备采取武装斗争的直接行动，都是不许可的，都有使少数先锋队脱离广大群众、遭受严重摧残与招致一时失败的危险。指示提出应当“坚决实行疏散隐蔽、积蓄力量、以待时机的方针。”凡是已经暴露的中共党员、进步学生和爱国人士，大批撤退到解放区，如上海撤出约2000人，北平撤出约1000人，南京撤出约几百人，这部分人在解放后大部分回到了城市，成为人民政权各条战线的工作干部。留在城市内不撤走的，开展反搬迁、反破坏的斗争，千方百计护厂、护校、护店和保护一切公共设施，粉碎了国民党反动派破坏或毁灭城市的企图，里应外合，配合人民解放军完整地解放和接管城市，为国家和人民保存了元气。
1948年4月30日，中共中央颁布“五一”劳动节口号，其中提出：
“为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。
这一号召得到李济深、何香凝、沈钧儒、马叙伦、蔡廷锴、谭平山、郭沫若等各民主党派和无党派民主人士领袖的广泛响应。他们认为中共“五一”口号“适合人民时势之要求，尤符同人等之本旨”，表示要通电国内外各界及海外侨胞，共同筹进，完成大业。
这以后，周恩来就一面协助毛泽东继续指挥全国范围的大决战，一面用很大部分的精力筹划建立人民的国家政权。
从1948年秋天开始，几百个爱国民主人士应中共中央的邀请，从国民党统治区和香港、海外到达解放区。为了使他们平安到达解放区，周恩来作了周密细致的安排。11月初，他受已到达哈尔滨的各民主党派代表的委托，开始主持起草新政治协商会议的共同纲领。1949年2月27日，那时他还在西柏坡住，就审阅修改了《关于新的政治协商会议诸问题的协议》、《新政治协商会议筹备会组织条例（草案）》、《参加新政协筹备会各单位民主人士候选人名单》、《中华人民共和国政府组织大纲（草案）》、《中国人民民主革命纲领（草案）》等，批示把它们印成一册，名叫《新的政治协商会议有关文件》，供大家协商讨论。6月15日，新政协筹备会在北平中南海勤政殿举行第一次会议。周恩来任主席，致开幕词。第二天，他在会上作了《新政治协商会议筹备会组织条例（草案）》的解释报告，并说明，我们的共同纲领“不能不转向建设方面”，“重点要摆在我们共同努力，来建设一个新民主主义的新中国”。会上通过了新政协筹备会常务委员会名单，周恩来被推选为常委会副主任，并兼任第三小组组长，负责起草《共同纲领》。为了起草好《共同纲领》，6月下旬他把自己“关”在勤政殿一个星期左右，亲自写出全文，以后又经过七次反复讨论和修改，才形成草案送交筹备会第二次全体会议。
8月26日至27日，周恩来主持新政协筹备会常委会第四次会议。会上他提出：在社会主义时期，仍然要有中共与党外人士的统一战线，要有备党派统一合作的组织，这个固定的统一战线组织，名称也要固定，建议称为中国人民政治协商会议，它要长期存在。9月17日，新政协筹备会第二次全体会议上，新政协改名为中国人民政治协商会议。
9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海怀仁堂隆重开幕。毛泽东在会上宣告：“中国人民从此站立起来了”，“我们的民族将再也不是一个被人侮辱的民族了，我们已经站起来了。”第二天，周恩来在会上作了《关于草案的起草经过和特点》的报告。报告说：我们的目的是“建设一个独立、民主、和平、统一和富强的新中国。为着这个任务，我们团结国内各民主阶级、各民族和国外华侨，结成这样一个伟大的人民民主统一战线”，“中国共产党、中国人局解放军和人民民主统一战线保证了人民民主革命取得今天的胜利”。他说，我们的政权制度“是民主集中制的人民代表大会的制度”，我们的军队是“人民的军队”，“政治工作制度是它的灵魂”；我们的经济政策要“达到发展生产繁荣经济的目的”，“国营经济是领导的成分”；我们的文化政策是“民族的形式，科学的内容，大众的方向”；我们的外交政策为“保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民间的友好合作”，我们的国家要“成为各民族友爱合作的大家庭”。
9月27日、29日，会议在周恩来等主持下先后通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》、《关于选举中国人民政协全国委员会和中央人民政府委员会的规定》和中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗四个议棠。30日，周恩来当选为中央人民政府委员和中国人民政协全国委员会委员（10月9日在全体委员会上当选为副主席）。下午6时，在天安门广场举行人民英雄纪念碑奠基典礼。周恩来代表大会主席团致词后，毛泽东宣读了他所撰写的碑文。这一碑文后来由周恩来手书，永远地镌刻在庄严的纪念碑上。
10月1日下午，在中央人民政府委员会举行的第一次会议上，周恩来被任命为新中国的第一任政府首脑——中央人民政府政务院总理。
从此，开始了他26年国家总理的辛勤劳苦的历程。
八、开始建设新中国
青年时代的周恩来，曾经在他的诗篇中写道：
没有耕耘，
哪来收获？
举起那黑铁的锄儿，
开辟那未耕耘的土地；
种子散在人间；
血儿滴在地上。
为了取得民主革命的胜利，周恩来已经付出一生的大半年华。现在，政权在手了。他在党和政府特别是政府工作中，又将经历多少艰难曲折，在祖国土地上滴下多少心血！
周恩来主持起草的，由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》上说：“中华人民共和国的国家政权”属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”
他在政协会上报告共同纲领的特点时，作了说明：“人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家政权。”
1949年10月21日，周恩来主持召开第一次政务（扩大）会议，宣告了中央人民政府政务院的成立。会上，他作了《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》的报告，说：“政务院是首脑部，在中华人民共和国中央人民政府领导之下，进行国家事务工作。”他说明了政务院和它下属的四个大委员会和30个行政部门，是在民主集中制的原则下采取科学分工的机构，希望各部门的工作人员，加强思想意识和工作作风的�