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什么！难道自由唯有依靠奴役①才能维持吗？也许是的。
是两个极端相互接触了。凡是自然界中根本就不存在的事物都会有其不便，而文明社会比起其他一切来就更加如此。的确是有这种不幸的情况，在这种情况下，人们不以别人的自由为代价便不能保持自己的自由，而且若不是奴隶极端地作奴隶，公民便不能完全自由。斯巴达的情况就是如此。至于你们这些近代的人民，你们是根本没有奴隶的，然而你们自己就是奴隶；你们以你们自己的自由偿付了他们的自由。你们曾大事夸耀你们的这种偏好，然而我发现其中却是怯懦更多于人道。
所有这一切，我的意思绝不是说非有奴隶不可，更不是说奴役权是合法的，因为我已经证明了恰好与此相反②。
这里我只是说明，何以自以为是自由的近代人民竟要有代表以及何以古代的人民竟没有代表的原因。不管怎么样，只要一个民族举出了自己的代表，他们就不再是自由的了；他们就不复存在了。
仔细考察了一切之后，我认为除非是城邦非常之小③，否
①“奴役”指古代希腊的奴隶制。——译注②见本书第１卷，第２、４章。——译注③《日内瓦手稿》：“由此可见，国家最多只能限于一个城。”又，《忏悔录。
１７５６年》：“它（《社会契约论》——译者）是为它的祖国（日内瓦——译者）并为像它的祖国那样体制的小国家而写的。”——译注
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则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。
但是，如果城邦是非常之小的话，它不会被人征服吗？不会的！
下面我就要说明①，人们怎样能够把一个大民族的对外力量与一个小国的简便的制度和良好的秩序结合在一起②。
第十六章 论政府的创制绝不是一项契约
立法权一旦确立之后，就必须同样地确立行政权；因为行政权只能由个别的行为③来运用，而并不属于立法权的本质，所以它很自然地是与立法权相分离的。主权者，作为主权者来考虑，假如可能具有行政权的话；那末，权利与事实
①这就是我准备继本书之后所要做的工作，在探讨对外关系时，我将要讨论邦联制①。这是一个崭新的题材，它的原则还有待确定。
①关于自由的小国可以结合成为邦联而与大国共处的见解，卢梭已经拟好提纲并已写出手稿３２页，但未成书。
据说手稿交给昂特莱格（Ａｎｔｒａｉｑｕｅｓ）
子爵；大革命中，手稿被毁，现已不存。卢梭在《波兰政府论》第５章中曾建议波兰采用邦联制政府，认为这“是唯一能结合大国和小国的一切优点的政府”。——译注②《波兰政府论》第７章：“大国的最大不便之一，——这种不便会使自由极其难于保持，——就是立法权自己无法直接表现出来，而唯有通过代议制才能行动。代议制固然有利有弊，但毕竟是弊多利少。立法者的共同体是不可能被腐蚀的，但却易于受欺骗；它的代表是不容易受欺骗的，但却易于被腐蚀。”
——译注③“个别的行为”指行政官的发号施令；“个别的行为”
“既不能是法律，也不能是主权的行为”。——译注
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第十六章 论政府的创制绝不是一项契约５４１
就会混淆不清，以致于人们再也弄不清楚什么是法律，什么不是法律了。于是这种变了质的政治体就会很快地成为暴力的战利品，虽然政治体原是为了反对暴力而创立的①。
全体公民既然根据社会契约是人人平等的，所以全体就可以规定什么是全体所应该做的事，同时又没有一个人有权利要求别人去做他自己所不做的事。这是使政治体得以生存与活动所必不可少的权利；主权者在创立政府时所赋予君主的，就正好是这种权利。
有很多人认为②，创设政府的行为乃是人民与他们给自己所加上的首领之间的一项契约；由于这一契约，人们便规定了双方间的条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有服从的义务。但我确信，人们将会承认这是一种奇怪的缔约方式③。让我们且看这种见解是不是站得住吧。
首先，最高无上的权威是不能加以改动的，正如它是不能转让的一样；限制它也就是摧毁它。说主权者给自己加上一个在上者，这种说法乃是荒谬的、自相矛盾的；自己使自己负有服从一个主人的义务，那就是使自己又恢复了完全的自由④。
再者，显而易见，这种人民与某某人之间的契约乃是一
①可参看本书第１卷，第４章。——译注②见霍布斯《利维坦》第２部，第１８章；洛克《政府论》第２卷，第８章。——译注③可参看本书第１卷，第４章。——译注④“完全的自由”即自然状态。当人民（主权者）
“使自己负有服从一个主人的义务”时，国家唯一的契约即社会公约就被破坏了，于是人民便又重新回到自然状态。
“完全的自由”柯尔（Ｇ。
Ｄ。
Ｈ。
Ｃｏｌｅ）英译本作“绝对的自由”
，邓哈特（Ｄｅｒｎｈａｒｄｔ）德译本作“全部原始的自由”。——译注
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件个别的行为。由此可见，这一契约既不能是法律，也不能是主权的行为，因而它也就是不合法的。
还可以看出，缔约者双方相对间都只处于唯一的自然法之下，而彼此之间的相互协定又没有任何保证；这就在各个方面全都是与政治状态相违背的。手里掌握权力的人既然永远都是执行契约的主人，这就无异是以契约这个名称加之于这样的一种行为，即一个人向另一个人说：“我把我的全部所有都给你，条件是随便你愿意还给我多少都可以。”
①
一个国家中只能有一个契约，那就是结合的契约；而这个契约本身就排斥了其他一切契约。我们无法想像任何另一个公共契约是不会破坏最初的契约的②。
第十七章 论政府的创制
然则，应该以怎样的观念来理解创制一个政府的这一行为呢？我首先要指出，这种行为乃是一种复合的行为，或者说，是由其他的两种行为所构成的，亦即法律的确立与法律的执行。
由于前一种行为，主权者便规定，要有一个政府共同体按照这样或那样的形式建立起来；很显然，这种行为就是一项法律。
①可参看本书第１卷，第４章。——译注②可参看本书第２卷，第４章。——译注
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第十七章 论政府的创制７４１
由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立的政府。但是这一任命只是一种个别行为，所以它并不是另一项法律，而仅仅是前一项法律的后果，是政府的一种职能。
困难就在于理解，在政府出现之前，人们何以能够有一种政府的行为；而人民既然只能是主权者或者是臣民，在某种情况之下，又何以能够成为君主或者行政官。
也正是在这里才能够发现政治体的最可惊异的性质之一，它就由于这一性质而调和了外表上互相矛盾的活动。因为这一点是由于主权猝然间转化为民主制而告完成的；从而，并没有任何显明可见的变化而仅只是由于全体对全体的另一种新关系，公民就变成了行政官，于是也就由普遍的行为过渡到个别的行为，由法律过渡到执行。
这种关系上的转变决不是一种思辨上的玄虚，而是有着实践上的例证的；在英国国会里，天天都发生着这种事情。
英国国会的下院，在某种情形下，为了能更好地讨论事务，就转变为全院委员会；前一瞬间它还是主权的庙堂，这时就变成了单纯的委员会机构。因此之故，它随后便须向作为下院的它自己本身，提出有关它在全院委员会上所作出的规划的报告；并且在另外一种名义之下，又重新来讨论它自己在前一种名义下所已经决定了的东西。
这就是民主政府所固有的便利，它在事实上仅只由于公意的一次简单的行为就可以确立。从此之后，这个临时的政
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府①或者是继续当权，——如果这就是它所采取的形式的话，——或者是以主权者的名义而确立一个由法律所规定的政府；这