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埂Ｇ宄幸惶酌苋缰胪那蚧郑庑┑厍植荚谥泄�18 省。每省分若干道，道以下依次有府、州和县。地区的命官和他们那些遍布境内的下属助手构成地方政权的主体。正如从牛津、剑桥用古典文史教育训练出来的英国文官那样，他们被认为是无所不能的，要负责征税，维持治安，执法判案，主持科举考试，监督释站，以及在他们辖区内的所有公务。在理论上，他们是民之父母，并且被称为、或者不如说自称为“父母官”。朝廷命官分九品，每品各分正从。每品官都有特制的漂亮朝服，包括帽上的各色顶珠、官服胸背的锦绣“做片”。特权、职衔和身份待遇，都有明文详细规定。高官可赏戴三眼花翎、或赐以“太子少保”的官衔。各省高级行政官介乎首都政府与各级地方官员之间。省级官包括一名通常管辖两省的总督和一位较低级的同僚、即管辖一省的巡抚。这两名官员的安插当然是为了使他们彼此制约，因为凡是涉及重要事务，他们必须联合行动并会衔上奏。在清朝，总督常常是满人，而巡抚是汉人。督抚之下有四个在全省行使职权的官吏：布政使（司政务）、按察使（管司法）、盐运使和督粮道（督收供应京城的潜米）。
这辽阔中华商国的公务，也如同在所有官僚体制中一样，是凭多种公文的频繁往返来处理的。这多种多样的往返公文，从其特定的格式和名称就可看出官场的繁文褥节。巡抚呈皇上的奏书有一定格式，致下属的又是另一格式。每件公文的开头辞句都明显标出它是上行、平行还是下行的。同样，呈皇上的奏折和皇帝诏令也都有特定格式。每件公文都通过拟办、传送、收发等一定的手续。几十万摇笔杆的文犊人员成年累月地忙于缮写、登记和分发公文。在北京皇宫的档案房里，常用的公文程式就有100 种以上。
公文的流转由释站进行。这些骤站远达帝国四方，但仅限于运送公文、公物？（如公款）和因公出差人员之用。这套邮制由大约2000个驿站组成，它们分布在五条干线和许多支线上，深入东北，穿越蒙古，西及新疆西藏，东南抵沿海各省，并通过中部内地到达南方。在这些泽道上往返的骤差等人，备有官方文书凭证，借以有权使用各种运输工具，这些工具在不同地区也许是马、骆驼、驴、轿或船。紧急时驿差每站换乘快马，可日行250 英里。在19 世纪初，这种快递可在三星期内把公文从广州送到北京。从上海到北京则为一星期。
中央控制。有了这个由沿着驿路流转的公文和人员进行联系的官吏网，首都所要解决的问题，是怎样促使地方官员执行任务，防止他们不听指挥。这种控制，除前述满人为维护其皇朝而采取的那些特殊措施外，还采用了所有官僚体制通用的方法。
第一种方法是由皇帝亲自任命下至县官的所有官吏。这就使所有官员都体会到他们要仰赖天子皇恩，负有向他个人效忠的义务。另一种方法是轮调官职。很少有官员能在任所留任三年以上，他们至多也只能在一个地方连任六年。通常当一个官员从甲地调往乙地时，他都要路过首都参加陛见，重新与统治者接触。由此可见，中国官员是在帝国各处流动的一群人，不能扎根于任何单独一块地方。为此，他要依靠官话（即北京话）作为官场通用的混合方言。往往一个官员到达新任所时，发现他不懂当地方言，因此只好更加局限在官署的圈子里。防止官吏在地方扎根的另一办法是“回避制”，按照这个制度，任何人不能在本省当官，以防他对家庭的私情，影响他对朝廷的忠贞。
另一个防止官员权大的习惯做法，是父丧后丁忧三年（实际约25 个月）的规定，在这期间，官员杜门不问世事。正如阿瑟？ 韦利所说的，这是“一种‘休息’期，通常发生在一个人官场生涯的中期。这使他有一段进修反省的时期，最后能够写出他曾打算撰写的书也便于他恢复因官场应酬饮食无度而找伤的身体，养息因同时应付妻妾而耗竭的元气”。
官僚政治的原则一般是使一个官员制约另一官员。这特别是通过共同负责制来实行的。六部各有二尚书，一满一汉，互相监视。常常在一个人出名之后，派他兼管多职，使他哪个职务也不能完全主持，同时也派许多人去完成同一项任务，使谁也不能完全加以控制。事实上，有时设立许多官署来执行同一职责，通过叠床架屋的办法，使之互相制约。这种官署重叠和采用共同负责制的结果，使每个官员为各种任务所缠身，而每项任务又都有他人牵涉在内。这有点像几十个合伙人组成合伙事业，共负无限责任一样。在这些由许多官员共同负责一项工作而产生的直接制约外，上面还有“都察院”。都察院里选用了56 名以忠直著称的御史，分驻在各省的15个道，负责不断向皇帝上奏有关朝廷与人民利益的一切事务。清初诸帝甚至还发明了一种“亲展”型的绝密“宫廷奏折”，钦差以此向皇帝呈送秘密报告，只能由皇帝亲自拆阅，阅后的批示也只送交递呈者本人。这样，整个官场都有统治者的密报人员。
官僚制度所固有的弊端异常明显。形式上，所有事情都从底层发动，层层上报到顶上的皇帝去决定，因为各省奏折都是要送到京城皇帝那里去的。这样，较高级的官可对所提建议有选择转呈的余地，而下级官员所提出的创新或没有先例的意见是既不易上达而又危险的。唯命是从则比较安全，这就易于扼杀下层的主动性。另一方面，最上层那个人的工作效率常因他忙不过来而受不利影响。所有的重要问题都要经他批准。所有的立法和判例都要由皇帝的诏书来制定。现代中国仍受这一传统之害。
鉴于帝国官僚政府对中国人的整个生活拥有全面的专断权，人们不免感到惊奇的是，官员人数居然不多，并且相当分散。按编制，京城和各省的文官总数不过九千。武职官员据说只有7500 人左右。当然，此外确有越来越多的编外人员或“候补”官，可派去办理各种差事而不给实缺。另外还有一大批文案和管事，是中国衙门里从事缮写、记录、商谈、送往迎来等不可或缺的。官僚机构中的人手总数，如果把下面的阁人、差役、轿班计算在内，无疑有上百万人。但是，如果只算有真正官衔，有资格作皇上代表，能采取官方行动并逐级上奏的，我们发现他们人数不多，而且分散各地。据粗略估计，总数至多不会超过3 万或4 万“官员”，而他们所治理的却是一个约有2 亿、并在19 世纪中叶可能已增至4 亿人口的国家。例如，在九品里接近下层的七品官中，头一类官就是县知事，他负责管30 万之众的人口。朝廷官员为数不多的情形反映了这样的事实，即它是依靠土绅阶级在农村领导和主宰农民的，这在前面已经说过了。
政府作为有组织的“贪污案体”。官僚政治的另一反常现象是它的棒禄微薄。根据官方红册，管辖象欧洲各国那样大的两省的一名总督从他皇帝主子那里领到的棒禄，相当于每年300 美元。除这笔名义上的傣禄外，另加一笔领自省库而不是国库的较多报酬。对于总督来说，这笔补助薪金（叫“养廉”）相当于每年41000美元。但把所有的收人都加起来，这样的薪金仍不能初步满足一名必须延聘大批幕僚和特别助手的官员的需要。
朝廷命官必须对他们治下发生的一切公众事件负责，但不必对所有公款负责。预算和会计手续是非常简陋的。官员们靠我们今天称之为“系统化的贪污”行为来谋生，而这种行为有时变成了敲诈勒索。这是错综复杂的私人关系制度必然会出现的伴生物，而每个官员则必须跟他的上司、同僚和下属保持那样的关系。在历史上的官僚体制中，中国式官僚制的突出之点是“勒索”和任人唯亲，这是彼此起加强作用的孪生制。头一套做法是以冠冕堂皇的形式而不是偷偷摸摸搞的。下级官员在履行其职责的过程中，照例要馈送上司“礼敬”。这种礼敬的数量同旧中国的所有物价一样，要依靠个人的关系而定。“勒索制”并不比盛行于中国生活中其他人与人之间的讨价还价更加事先有所准备。官员间的外快收人同收入太少的堂信仆役直到不久以前还从每次收付款项中索取的小费比起来，只不过是钱数多些，其性质却是一样的。
重用亲戚的惯例给“勒索”或“示意”增加了方便，因为它使违反公众利益的私人勾结更加有恃无恐。甚至经书