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必须缩短基本建设战线，腾出一定数量的材料、设备和人力，用到最急需的方面，特别是农业生产方面，并使那些最重要的项目能够建成投产发挥作用。“现在一般地不应该再增加新的项目，而且，对还在施工的项目必须逐个地进行审查，坚决地停建一切应该停建的项目，推迟一切应该推迟的项目”。《周恩来选集》下卷，第372页。
必须压缩城镇人口，精简职工。周恩来认为“这是调整工作的一个重要环节”。1961年动员了1000万城市人口下乡，其中绝大多数是“大跃进”中从农村来到城市的。1962年3月，周恩来说：“目前的城镇人口仍然过多，农业可能提供的商品粮食和其他农产品，供养现有的城镇人口还有困难。工业生产和基本建设的指标降低以后，现有的职工人数也还显得过多。”同上书，第380页。1962年继续减少了城市人口1200万。
国民经济调整时期，周恩来初步总结了“大跃进”的经验教训，分析了国民经济调整的原因和任务，具体负责了国民经济调整工作的组织实施，在理论和实践上进一步深化和拓宽了对农业是基础的认识。
第一，进一步加深了对以农业为基础的重要性的认识。“大跃进”中大办工业不仅脱离了农业劳动生产率水平，脱离了农业基础，而且削弱了农业基础。农业基础不稳，工业也不会稳。农业兴，百业兴；农业衰，百业衰。在农业生产受到极大破坏的情况下，如果不把农业这个基础恢复起来，工业基础也站不住。“大跃进”之后的农业生产条件在某些方面不如第一个五年计划时期，耕地面积减少了，人力弱了，地力弱了，畜力弱了，中小农具和运输工具十分缺乏，肥料的增长和机械化的提高不可能很快，农业的恢复和发展需要时间。“现在的农业基础没有办法负担这样规模的工业”。“在这样的农业基础上，工业必须有一个大幅度的调整”。同上书，第409—410页。背离以农业为基础的规律就要受到惩罚，自觉调整不适应农业基础的工业规模，是坚持按以农业为基础的规律办事的积极办法。
第二，进一步加深了对农业是基础的内容的认识。农业是基础既有其质的规定性，也有其量的规定性。“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础”。《马克思恩格斯全集》第25卷，第885页。“社会为生产小麦，牲畜等等所需要的时间越少，它所赢得的从事其他生产，物质的或精神的生产的时间就越多”。《马克思恩格斯全集》第46卷上册，第120页。马克思的这两句名言，第一句是从质的规定性上讲的，第二句是从量的规定性上讲的。周恩来在经济恢复时期提出：“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭吃，其他一切就都没有办法。”他对农业是基础的质的规定性早有深刻的认识。在经济调整时期，周恩来进一步阐述了农业是基础的量的规定性。1961年3月，他在广州中央工作会议上指出，目前的问题，最集中的表现，就是农村到底能供应城市多少商品粮、劳动力、工业原料，解决多大的市场问题，在这个基础上，城市才能搞多大的工业。此后，他又多次阐述了以农业为基础，工业发展受农业生产水平制约的五个方面的具体内容：（1）农业能够供应多少商品粮给城市，城市就能办多大的工业；（2）农业能够提供多少劳动力来办工业；（3）农业能够为工业提供多少原料；（4）农业能够为工业提供多大的市场；（5）农业能够为工业提供多大的运输力。此外，关于农业对商业、外贸、财政、国家资金积累，甚至对文教的作用，他也时常有所论列。
第三，明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。1949年12月，周恩来就提出了农业是基础、工业是领导的思想。1960年8月1日，周恩来会见波兰驻华大使克诺泰时说，在社会主义经济中，农业是基础、工业是主导，如果二者结合得好就可能发展得快一点。但是，在这之间的十年中，党和国家最高决策层并没有明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针是1962年明确地提出来的。1962年1月“七千人大会”上刘少奇提出：“以农业为基础来发展国民经济，是我们的一个根本方针。”《刘少奇选集》下卷，第361页。同年3月，周恩来在二届人大三次会议上作《政府工作报告》时指出：“多年来的经验完全证明，我国国民经济的发展，必须以工业为主导，而以农业为基础。”《周恩来选集》下卷，第371页。这对于当时的国民经济调整工作和对于以后的社会主义经济建设具有根本性的指导意义。
第四，明确地提出以农轻重为序安排计划，把农业放在发展国民经济的首要地位。即制订国民经济和社会发展计划，必须首先安排好农业的发展速度和生产规模，安排好农业内部的粮食、棉花、油料的生产，安排好种植业与林牧副渔各业的结构和比例关系；其次安排好轻工业的发展速度和生产规模及其内部的结构和比例关系；然后根据农业、轻工业特别是农业的发展速度和生产规模来决定重工业的发展速度和生产规模，安排重工业内部的结构和比例关系。在党的八大前后，毛泽东、周恩来都十分重视研究重工业和轻工业、农业的关系，并多次强调要处理好重工业和轻工业、农业的关系。但怎样处理这三者之间的关系，尚处于摸索之中。当时，他们还只是在优先发展重工业的框架之内提出“同时必须充分注意发展农业和轻工业”。《毛泽东著作选读》下册，第796页。1959年庐山会议前期，毛泽东曾提出，过去安排经济计划的次序是重、轻、农，今后要倒过来，按农、轻、重安排。但是，经过庐山会议后期“反右倾”斗争的冲击，这一思想很快淹没在继续“大跃进”的浪潮中。明确地提出以农轻重为序的思想，并把它作为安排国民经济计划的原则是在1962年。其中，周恩来作出了重大贡献。1962年3月7日，周恩来在中央财经小组会议上提出了“先抓吃穿用，实现农轻重”的思想。3月28日，他对这一思想作了系统阐述，指出：“在一九六二年，我们必须采取更有力的措施，切实按照农业、轻工业、重工业这样的次序，对整个国民经济进行全面调整，合理安排，以便集中主要力量，逐步地解决人民的吃、穿、用方面的最迫切的问题，并且逐步地在国民经济各部门之间建立新的平衡。”《周恩来选集》下卷，第375页。以农轻重为序，使正确处理重工业和轻工业、农业的关系有了行之有效的可操作的方法。同时，以农轻重为序对贯彻实行以农业为基础是一个具体可靠的保证。
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“先抓吃穿用，实现农轻重”（3）
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第五，明确地提出把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来。不仅工业要以农业为基础，而且各行各业、国民经济各部门都要以农业为基础。1962年3月28日，周恩来要求“各级计划机关，把主要的注意力，从工业交通方面转移到农业和市场方面来”。同上书，第385页。“重工业必须为农业提供越来越多的各种农具、农业机械、化学肥料、木材、燃料等等，来不断地提高农业的劳动生产率，使农业能够为工业和城市提供越来越多的粮食、原料和其他农副产品。轻工业必须尽可能为农村提供越来越多的日用品，以利于发展城乡交流”。《周恩来选集》下卷，第371页。不仅工业要支援农业，而且交通运输、财政贸易、科学技术、文化教育等等都要支援农业。同年12月24日，周恩来分析前几年（“大跃进”期间）的错误之一是对把一切工作、国民经济各部门的工作都要转移到以农业为基础的轨道上来这个方向问题没有弄得很透。今后应该引以为戒，具体地、切实地把各部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来，使支援农业能够有效、持续和不断发展。把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来，使以农业为基础的方针进一步具体化了。
周恩来以上认识，丰富和发展了他自己在经济恢复、“一五”计划时期中的农业是基础的思想，不仅对1961—1965年的国民经济调整工作发挥了极为重要的指导作用，而且对后来探索如何实现中国社会主义现代化的道路产生了深远的影响。
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没有粮食吃，还能闹什么