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另一个最重要的原因就是官僚系统中人事任免权也一直被慈禧把控，变法开始后，二品以上高官的任免还是必须经过她点头的。光绪没有人事任免权，也就无法建立自己的嫡系队伍，无法在朝中形成权力基础。从大的方面来说，他也无法组建自己的变法班子，解决“帮手”很少的难题。
而制度局一设立，光绪就有机会提拔大把大把的新人。什么建立嫡系队伍，什么形成权力基础，这都是指日可待的事。
所以光绪的真正用意是：借康有为的折子，将官员人事制度改革的绣球抛出来，试探大臣们的反应！
·旧官僚的反击·
光绪很着急，已经有些迫不及待了。而大臣们的反应出奇一致：观望。
如果说光绪等来了什么，那就是一阵谣言。京城里谣言散开，议论纷纷，说他受到了康有为的蛊惑，设置“制度局”是康党一伙别有用心的想法。康有为这个家伙野心一直很大，一直在折腾，因为他明白，只有折腾，他才有机会。朝廷的哪个高官不是在官场上小心翼翼、辛辛苦苦一步步爬上去的？康有为却幻想通过制度局，坐直升飞机入阁拜相，一步登天。
从事实上说，这些话并非完全造谣，老康一直是个不太安分的家伙。本来按照他的级别，是不够陪伴在皇帝身边的，而设置制度局后，他和他的朋友们都有机会成为朝廷新贵、“制度局里的人”，不必走官场的传统路径，直接围绕在皇帝周围，进入宫廷权力中心！但是，对于这个被旧有官僚形成的利益集团把持得铁板一块的国家，到底要不要尝试着去做某些改变，哪些改变是好的、可行的，如果不好、不可行，要不要拿来讨论一下，没有人真正关心了。反正大家只记得一句话：千万不能让自己吃亏！
光绪失望了，他备受打击。但打击归打击，此时的光绪还必须硬着头皮把事情干下去，他下了一道命令：令康有为前往上海，督办《时务报》。
光绪下这道命令正是向大臣们妥协，把康有为赶出京城，向大臣们表明：官员人事制度改革是我的意见，并不是受康有为这些“公知明星”的影响！
但接下来发生的事情，严重出乎光绪的意料了。
康有为没有遵办这道圣旨。按照规矩，皇帝下达旨意后，臣工必须上个“谢恩折”，然后不折不扣地去执行。但康有为既没有上“谢恩折”，也没有离开北京。半个月后总算上了一道“谢恩折”，但还是没有离开北京。
康有为又一次极其想不通。《时务报》只是一张有朝廷背景的小小的报纸（当时“官报”之一），让他去当一份报纸的总编辑，未免也大材小用了吧？想我老康，一直是媒体笔下的变法“总设计师”和“总操盘手”，皇上我好不容易混到紫禁城，见了您，您既然让大小臣工讨论我的折子，重视我的意见，现在变法到了这样关键的时刻，您怎么能让我离开变法的中心？皇上您是不是糊涂了啊？
康有为仍然无法面对这样的现实：他可以是为变法鼓吹的一面旗帜，但实际工作是无法交给他去做的，也起不到真正的作用，只能处于变法的边缘——造势和出点子。对于光绪来说，他确实需要帮手，但光绪很清楚他真正的帮手只有两批人，一批就是前面提到的部级高官张荫桓、徐致靖甚至包括王照等人，他们担任“猎头”工作，在幕后为光绪出谋划策，相当于军师；另一批就是新提拔的谭嗣同等四人，他们是实际办事的人。
当然，对于老康，光绪还是抱着“用”的态度，毕竟这也是个人才。让他去上海办报，除了要变相地将他赶出京城，缓解一下官僚集团和变法之间的冲突，另外一个方面其实也是看中老康的活动能力强，笔杆子突出，没事可以组织一些活动，写几篇文章，用激情四射的文字为变法制造一个良好的舆论氛围，这样一来，康有为也是光绪的一个重要帮手。可惜康有为并不明白光绪的这番苦心。
光绪万万没有想到的是，自己的圣旨大臣们不听，连康有为也不听。
“这真是个彻头彻尾的书生啊！”光绪在皇宫里感叹。
老康这样的举动要是放在平时，绝对是可以杀头的大罪，抗旨不遵嘛，杀了你一点脾气都没有。但是对于这种书生式的举动，光绪也懒得再去计较了。
光绪要把他的大部分精力用去对付那些大臣。在下旨令康有为离京后，光绪希望大臣们能有所反应，把他之前交代的事给认真办一办。
结果再一次令光绪失望了。高官们紧密团结，高度默契，集体沉默，无声反击。
这种状况其实也是在意料之中，他们都是之前慈禧提拔起来的，当官当得好好的，银子有，豪宅也有，为什么要改？
好吧，既然你们这些大臣没有反应，那我就去找你们的下属。光绪再一次下圣旨，将讨论范围扩大到中层和基层官员，命令大小臣工各抒己见，各部院的基层官员有上奏的，由各部部长（堂官）代奏，普通读书人和老百姓有上书的，可以到督察院呈递。光绪严格规定：无论是官还是民的上奏，必须直达御案，各级机构不得有任何阻挠（毋得拘牵忌讳，稍有阻格）。
可是，光绪等了等，仍然没有什么反应。文人
于是，光绪只好再一次下旨，这一次他以情动人，声明变法是“不得已”之苦衷，为了朝廷，为了国家，希望诸位大臣体谅和理解。
然而光绪又一次失望了。大臣们看来是要反抗到底了，甚至连个折中的方案都没有提出。
光绪终于遇到了变法以来的最大难题。他曾以为最大的难题是没有帮手，成为真正的“孤家寡人”，现在看来，没有帮手的原因正是因为有一个怪物在从头到尾跟他作对，准确地说来是一个组织，一个强大的组织。
所有人都无法感觉到这个组织的存在，它从来没有什么明确的组织架构，也没有具体的组织纲领，更没有清晰的标签，但一旦“有变”（有损其利益），它的成员又能通过利益纽带迅速联接，心照不宣地统一行动，相互呼应，堪称最神奇的组织。
它生命力最强，杀伤力也最强，化道于无常，杀人于无形，你看不见它的阴影，它却能吞掉阳光。它一直存而不倒，打而不死，顽强地存在。一次次的农民起义，朝代改名换姓，但它总是存在，阴魂不散，简直是牛皮糖。
它僵化度最高但也存活力最强，最顽固也最灵活，它总能找到对自己有益的地方，然后在那个地方生根发芽，发展壮大。无论朝廷是变法还是守成，是开放还是保守，这个组织的成员都能跟随权势的走向而迅速调整方向，成为最“适应新形势”的熟练的技术能手。从这个意义上说，他们才是最与时俱进的，利益在哪里，他们就在哪里，这一点是毫不含糊的。
这就是官僚集团。在王朝的统治过程中，它悄无声息地形成了，不动声色地壮大了，成为庞大的既得利益集团。统治者对它的态度是既恨又爱，恨它把持着利益，官员们贪污腐化，捞银子不作为，长此以往损害着朝廷的长治久安；而另一方面，又离不开他们——专制统治，不是皇帝一个人的专制，而是整个体制的专制，专制王朝之所以能维持专制，也是因为有官僚集团啊。
在历史上，曾经出现过一个与官僚集团作对的打虎英雄——朱元璋。农民出身的朱元璋对官僚集团十分警惕，为了打击官僚集团，他绞尽脑汁，耗费巨大的心血。他曾经以为丞相是官僚集团的头领，所以他废除了丞相制度，换来了每天加班加点，别人都睡了，他还在看折子，然后不惜成立监视官僚集团的监察组织和特务组织。
但最后他惊奇地发现，原本监视官僚集团的组织也迅速变成官僚集团的一部分，成为了既得利益的保护者和分享者——只要去收点“保护费”。这样，官僚集团不仅没有缩小阵地，反而扩大了领土。一生南征北战、所向披靡的朱元璋在官僚集团面前，突然发现自己是多么的渺小！
光绪会有新的办法吗？
·光绪的杀手锏·
光绪终于失去了耐心了。他终于明白，这场变法虽然得到了慈禧的首肯，得到了朝野上下的“一致同意”，形成了“广泛共识”，但这种共识是脆弱的，只能停留在口头上。大小官员都希望去变别人，不希望来变自己，掌握某种利益的利益集团也只希望自己的利益蛋糕不要被割去，一旦情况不对，什么无声反抗，什么阳奉阴违，什么上有政策下有对策，这都是他们的办法。光绪原本希望通过�