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方的官员以书面或口头形式提出，以供最高层考虑；皇帝偶尔也亲自征求建
议或意见，某个官员将给予经过研究的答复。明确的规定或决定以诏令的形
式从皇帝通过各级官员下达。这些规定和决定可以以皇帝的直接公告和命令
① 见毕汉斯：《汉代的官僚制度》（剑桥，1980），第10 页。关于官员编制的详细情况，见本书第7、8
章；王毓铨：《西汉中央政府概述》，载《哈佛亚洲研究杂志》， 12 （1949），第134—187 页。
① 《汉书》卷十九上，第743 页。
② 例如，见 《汉书》卷十九上，第726 页关于奉常的职责范围。
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的形式表达；有时它们只用一个“可”字的形式，附于高级官员的建议或公
告上。皇帝亲自为行政提出倡议的情况则不多。
汉代选都所根据的原则与秦相同，即注意战略需要和实际的有利条件，
而不偏重与中国过去的光辉业绩有联系的因素。这两个帝国国都都选在关中
自然屏障之内，而不选在其建都的条件是以周王室的文化遗产为基础的地址
上；当时政治家们的争论表明，这个问题在那时是明确地被人理解的。高帝
登基之后不久，他的确住在洛阳，但在公元前202年阴历五月，他听从了其
支持者的请求，迁往长安。长安 （今西安）靠近秦都咸阳；有人信心十足地
①
争辩说，长安拥有坚固的自然屏障，比洛阳更易取得供应。新的建筑群被建
立起来，以炫耀帝国的强大，但是守城的城墙直到下一代皇帝 （公元前 190
年）才完成。在汉朝，人们就长安和洛阳的各自优劣点和意识形态的价值进
行了好几次讨论，但直到公元25年才真正迁都到洛阳。②
高帝登基后最早的诏令可能含糊地提到了秦行政措施的严厉性；他对官
员训示说，用法是为了教导和启发，而不是作为鞭笞或侮辱公众的借口。但
尚未采取正式措施以减轻秦执行的法律或实现他以前作出的关于三项主要规
③
定的简易法典的诺言。公元前201、198和195年颁布了大赦令（死刑不赦），
还有一次是在公元前195年皇帝去世之时。
地方组织
秦汉政府制度的主要差别表现在地方组织方面。部分地由于需要，部分
地由于调和，汉高帝及其顾问在公元前202年采用的体制很快就遭到修正；
结果它被改得面目全非，以致汉朝的创建者也难以认出这是他们建立的帝国
结构了。④
秦始皇和李斯断然把他们新征服的帝国组织成郡，这些郡由中央政府任
免的郡守管辖，郡守的称号一直不得世袭。但是在秦汉两个帝国的间竭期间，
项羽设想了一套根本不同的中国行政体制，即由他本人任霸主的 19国联合
体。随着一个单一帝国政体的重建，高帝设法调和这两种完全对立的制度，
以便满足那些有功于他的人。这样，秦的模式就用于中国中部，那里被分成
13个郡和一个直接由中央控制的单位（包括京师和京畿区）；但是其他地方
则以另一种安排为主。
在内战的过程中，一批刘邦的盟友已经取得了帝国之前的列国的某些领
土，并自已称王。刘邦已经承认了他们；这时他被公认为皇帝，如果他希望
保持他们的支持，他就不能立刻剥夺他们艰苦赢得的成果。此外，刘邦的处
境需要一个有效率的政府，以征收税赋，维持法律和秩序和保护中国不受外
来的威胁。在这种形势下，高帝别无其他选择，只能承认现存诸王的地位和
称号，而他们又指望把地位和称号顺序传给自己的儿子。
① 《汉书》卷一下，第54、58 页（德效骞：《〈汉书〉译注》第1 卷，第103、108 页）；卷四十，第2032
页。
② 关于长安，见本章 《惠帝统治时期和长安的加固》；斯蒂芬·J。霍塔林：《汉长安的城墙》，载《通报》，
64：1 — 3 （1978），第1—46 页；关于洛阳，见第3 章《京都》；毕汉斯：《东汉的洛阳》，载《远东古
文物博物馆通报》，48 （1976），第1—142 页。
③ 见前注34。
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在公元前202年，就产生了这样的形势：在归皇帝直接控制的位于中央
的14个行政单位的东面和北面的大片土地上总共建立了10国（见地图3）。
列国控制了远比诸郡广阔的领土和甚至更大的一部分中国人民；在诸王保证
效忠的前提下，它们能起防备地方异己分子的有价值的堡垒作用。另外，在
北方，它们处于敌人进攻时首当其冲的地位，所以他们能够保护皇帝和他的
政府。然而，如果拥有这些强大王国的人中某一个或某几个企图闹独立，中
央政府就将处于非常危险的境地；这些人曾经是当之无愧的将领，有些人又
自称是过去传统王室的后裔。他们的国既大又富，足以维持独立。
鉴于各王国有其行政上的便利，于是高帝的问题是如何保留它们，同时
又要赢得诸王的忠诚；如何授予足够的权力以保持四周边境的安全，同时又
保持中央对使用那里的军队和资源的控制权。
这个问题在整个中国的历史上必定会以不同的形式反复出现。在前汉，有人
希望通过消灭那些有反中央潜在危险的王和以皇帝亲属取代他们的办法来解
决这个问题。到公元前196年，所有在公元前202年被封的王，除一个以外，
都被皇帝的弟兄或儿子所取代，被取代的共有10国。据认为，他们比来自其
他不同家族的人更可能支持他的帝国。有些被取代的王被贬为侯；有的投靠
匈奴 （如公元前195年的燕王卢绾）；策划叛乱的一个王被处死。只有一国
留下了不是来自刘氏家族的王系。这个王国在长沙，公元前203年吴芮在那
里被立为王；他最后一个后裔于公元前157年死去，无男嗣。在位皇帝的一
个儿子于是登上他的王位，开始了一个新王的世系。
这些事件发生后约10年，据说高帝与其支持者们郑重约定，非刘氏家族
①
的任何人如仍被拥立为王，就协同行动，群起而攻之。然而这个原则在长沙
国就没有行通；不久，它就公然被高帝的遗孀（吕后）破坏了。到了文帝朝
（公元前180—前157年）和景帝朝（公元前157—前141年），一代代皇帝
的更替已经使一度把皇帝与诸王联系起来的紧密的亲属纽带松散了；到了那
时，他们已没有足够的力量去排除反对他们的危险了。
在公元前195年，约2/3的汉帝国由效忠于皇帝的诸王统治；皇帝自己
②
的中央政府控制了16个郡， 并根据需要任命它们的郡守。每个王主持一个
具有中央政府雏形的政府；它也设丞相、御史大夫和其他的官吏。他们负责
王国内的征税和防务；他们是自主的，甚至受到鼓励，尽量使自己治理的地
区富饶多产。诸王对皇帝效忠的标志是每年的朝觐义务；他们还必须上报其
领土内的人口数字和征得的税赋，税收的一部分要上缴中央政府。虽然他们
负责建设和训练军队，但如果没有中央政府的明确命令，就无权动员军队作
战。
在下一级的行政单位，中央政府的郡一般被分成县；另外它们还包括一
批赐给侯 （贵族）个人的县一级的附庸。
侯是帝国时代以前制度中的一个贵族等级名称，早已受人注意，但这时
它的使用的意义略有不同。侯为汉的两个贵族爵位中的第二等，第一等为国。
它又是前面已经提到的作为皇帝赏赐活动之一的所封 20级爵位中的最高
① 《汉书》卷十八，第678 页；卷四十，第2047 页；卷九七上，第3939 页。
② 此数包括内史治理的地区，公元前202 年改组帝国后采取的措施把14 个郡增至16 个郡。
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①
级。与国一样，设侯的目的有二：出于奖励皇帝官员的需要