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郡的主要行政单位
秦汉帝国的行政单位是或者作为郡，或者作为国而进行治理的，这一章
的“Province”，即指这两种行政单位。几个世纪以前，郡已在前帝国时代
的某些国家里出现，那里是任命郡守去进行管理的地区。除去给特定的家族
的封地之外，秦朝在整个帝国设郡作为行政的标准形式，这彻底改变了以往
②
的传统。在帝国建立时，直接被中央政府控制的领土依秦制划为15个郡，
郡的周围就是国。
到了前汉后期，郡的数量增加到83个，原因是政府接管了王国的领地，
把大郡划分为小郡，和把势力伸入中亚和其他新领土之中。按已掌握的下一
①
个行政单位的表格，公元140年共有80个郡。郡的大小不论在面积上和人
口上，都相差很大。公元1—2年的统计提出了几个有代表性的郡的数字，见
表11。
对京畿有特殊的安排。在秦朝，这里由内史管理，官职与中央政府的匠
① 关于郡及地方政府的详细论述，见毕汉斯：《汉代的官僚制度》第3 章；严耕望：《中国地方行政制度
史》，第一部分，《秦汉地方行政制度》。毕汉斯教授在另一项研究中论述了在扩张和殖民的不同阶段，
中国东南部分地区的行政控制的进展情况（见毕汉斯：《唐末前中国在福建的移民活动》，载埃盖罗德与
格拉赫恩编： 《高本汉汉学纪念文集》（哥本哈根，1959），第98—122 页。关于偏远郡的官员被隔绝的
情况，见嘉德纳： 《朝鲜古代史》（堪培拉，1969），第18—24 页。
② 见本书第1 章《政治变化》和《政治的统一》。
① 《汉书》卷二十八上、下和《后汉书》（志）卷十九至二十三列出了公元2 年和140 年组成帝国的郡和
国。每个单位下面都注明登记户数及人口数，以及郡和国里的更小的单位（比如县）的名称。书中的注描
述了各地的特点，如专门的产品及为监督特殊任务或特种物品生产而设的机构。表11 的数字即来源于这些
材料。
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作大将平级，稍低于九卿。汉承秦制，但最后把这个又大又重要的地区划分
为两部分 （公元前135年），后来又划分为三部分 （公元前104年）。其官
员享有专门头衔并一直是中央政府的成员；但在其他方面，这些部分的行政
管理基本上与各郡一样。②
上面已经谈过汉代开国初年设立王国、把它们给刘氏宗室诸成员，以及
③
它们的权力和领土减少过程等情况。 所谓王国，是从其领土的角度来考虑
的，它们父子相传；或许国与郡之间的根本区别就在这个方面；郡守各人的
任期由中央政府委任。诸王每年必须去朝廷朝觐，并报告他们治国的情况；
除非从皇帝那里得到明确的授权，否则他们无权调动军队。
诸王在最初享有一定程度的独立性，他们有权任命他们的大
表11选出的郡的人口统计
郡名 登记的户 登记的人口
颍川 （面积最小的郡之一） 432491 2210973
牂柯 （面积最大的郡之一） 24219 153360
敦煌 （在偏远的西北地区） 11200 38335
河东 （位置居中） 236896 962912
部分官员，把他们组成具体而微的帝国政府的雏形。因此，每一个王都有自
己的相和内史为他服务。但是在公元前145年，王的独立性受到严格的限制，
当时中央政府负责对诸国高级官员的任命。这样中央政府就可以在诸国里培
①
植一批干练而忠诚的政治家，以便监督、控制清王的活动。除了接管诸王的
领地和把较大的国分成小国外，中央政府有时还改变王位的继承顺序。这种
手段可以确保继位的男人或孩子与当朝皇帝保持着比他正要取代的王国太子
更紧密的关系。诸国作为一种制度，一直持续到后汉时期，公元140年有20
国的行政单位；但大约从公元前100年起，国与郡之间的区别正在失去其大
部分实际意义。尽管还有一些不同之处——例如为郡和国效劳的官员的头
衔，可能还有征税的方法——王国已与郡一样，已成为帝国的组成部分。面
积的大小已经发生了根本的变化。公元前200年，由诸王共同管辖的土地超
过15个郡守管辖的面积；大约到公元前100年，作为郡管辖的土地远远超过
作为国管辖的土地。但是国存在到汉末，是为了行政的方便；它们是给皇室
成员赏赐或封爵的手段，或者是把持异议的皇室成员安插到远离首都而不致
造成威胁的地方的手段。秦朝郡的行政工作由三个其作用分别与中央政府的
三公部分地相对应的高级官员分管。他们之中，“郡守”（公元前148年改
称“太守”）对有条理的行政管理负最终责任，该职始终存在于汉代；“尉”
（后称“都尉”）专门负责军事事务，前汉始终设有此职，后汉除了特定的
② 京畿区在公元前155 年或135 年划分为两部分。公元前104 年管理这两个地区的高级官员采用“左冯翊”
和“右扶风”的官衔。同年，包括长安城的西边那部分又细分为两部，其中一部由命名为“京兆尹”的官
员管辖。见《汉书》卷十九上，第736 页；卷二十八上，第1543—1546 页；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，
第87—88 页。
③ 见本书第2 章《地方组织》和《文、景两帝治下诸王国的减少》。
① 《汉书》卷十九上，第741 页。关于诸国的制度与诸王的职责，见镰田重雄：《秦汉政治制度的研究》
（东京，1962 年），第2 部分。
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关键地区，不再设此官职；第三个官职“监”，汉代始终未设。守和尉的品
级很高，其官员有资格领取的俸禄都是2000石和 （名义上的）2000石。他
们得到一批助手和掌管郡、国政府各方面事务的机构的支持，他 （它）们负
责比如财政和税收、人口与土地登记、征募劳役和兵役、维持交通通讯、看
守谷仓、执行汉代法律、司法、内部防盗治安和抵抗外来侵略者。①
郡守的官署设在本郡管辖的某个县。郡、国与邻郡、邻国之间的界线并
不一定划得十分清楚，但有的界线由河流和山脉的走向形成，北方边界地区
也会把军事防线当作分界线。位于东北、西北、西部和西南边界地区的郡，
由郡守管辖的土地与被匈奴、羌，或者居于今越南与朝鲜的部落渗透的土地
混在一起。
汉向这些边远地区的渗透并不都导致郡的建立。比如，在向西北地区扩
张的过程中，有一段时期可能建立了附属单位（县），而没有进行协调和控
制其工作的上级单位。另外，政府有时承认属国的存在；即这些地区山汉族
官员任职，但那里的居民却没有别的郡、国的居民负担的那种税和役的一切
通常的义务。第一批属国大约在公元前121年得到承认，公元前140年，帝
国行政单位的表中列出了六个属国的名字。②
郡守定期向中央政府汇报工作；丞相评估他们的政绩，御史大夫则关心
郡守属员的行为和纪律。公元前106年，朝廷通过革新采取了强化中央政府
①
监督权的措施。帝国被划分为十三个州，每州设一名“刺史”。公元前89
年设第十四州。州刺史的品级比郡守低得多，州刺史有责任服从郡守的工作
和活动。刺史独立工作并直接对中央负责；他们的职守是调查贪污腐败、工
作无能、不公平以及本州之郡和国的压迫行为�