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见得总比听任种种事件和人为的手段支配强。而运用这类手段，人们必须不断地重新开始，却永远不会前进一步。”
在所有自由国家中——所有的国家均应当自由，结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种。那就是要求助于国民自己，而不是求助于那些显贵。如果我们没有宪法，那就必须制定一部；唯有国民拥有制宪权。如果象某些人一再坚持认为的那样，我们已有一部宪法，并且如他们所宣称的那样，根据宪法将国民议会划分为三个公民等级的三种代表，那么人们至少不可能不看到，这三个等级之一会提出某项如此强烈的要求，以致不就此作出决断，便不可能再前进一步。那么，该由谁来裁决这样的争执呢？
人们清楚感到，对这类性质的问题漠然置之的只能是这样一些人，他们把社会事务中的公正和自然的手段看得无足轻重，唯独重视人为的、或多或少不公正的、或多或少复杂的手腕，正是这些东西到处造就了那些所谓国家要人、大政治家们的名望。至于我们，我们决不离开道德；道德应当调节将人与人之间与其个别利益、普遍利益或社会利益相联系的各种关系。应由道德告诉我们应该做些什么，而且归根结蒂，只有道德才能告诉我们。任何时候都必须回到简单的原则，因为这比一切天才的努力更有力量。
如果不下决心象剖析一部普通机器那样剖析一个社会，分别察看它的每个部分，随后在想象中把它们全部依次重新组装起来，从而掌握其间的配合，领会由此而产生的全面和谐，我们就永远搞不清楚社会机制。在这里我们不需要进行如此广泛的研究。但是既然必须始终表达清晰，而无原则地高谈阔论根本无法做到这一点，我们至少要请读者观察一下政治社会形成过程中的三个时期，将这三个时期区分清楚会使一些问题得到必要的澄清。
在第一个时期，我们设想有一群数量相当多的孤立的个人想要聚集起来。仅此一举，他们即已形成为一个国民实体；他们拥有国民的一切权利；剩下的问题只是如何行使这些权利。这一时期的特点是许多个人意志在发挥作用。他们努力的结果是结为团体。这些个人意志是一切权力的本源。
第二个时期的特点是共同意志发挥作用。结为团体的人们欲使他们的联盟坚实牢固；他们要想完成联盟的宗旨。为此他们进行商议，并相互商定公众的需求以及满足这些需求的方法。我们看到，这里的权力是属于公众的。个人意志始终是其本源，并构成基本成分；但是若分开来考虑，他们的权力便化为乌有。这种权力只在整体中才存在。共同体必须有共同意志；没有意志的统一，它便根本不能成为有意志、能行动的一个整体。同样肯定的是，这个整体没有任何不属于共同意志的权利。现在让我们穿越时间的间隔来考察。由于加入团体者为数过多，分布的地域过广，因而他们自己无法顺利执行他们的共同意志。怎么办？他们从中分出必要的一部分人去照看和满足公共事务的需要，这一部分人就代表了国民意志，因而也就是权力，也就是说他们将行使权力委托给他们之中的某些人。此即由委托而行使政府权力的由来。就此我们悟出几个道理。第一，共同体表达意志的权利丝毫未被剥夺。这是共同体的不得转让的所有权。它只能将行使权委托出去。此原则在下文中将加以详述。第二，由代表组成的团体甚至也不能拥有此行使权的全部。共同休只能将其全部权力中为维护良好秩序所需的那一部分委托给代表组戍的团体。非为此所需的剩余权力丝毫也不给予。第三，故此，代表们不得冲破所受委托的那部分权力的界限。可以设想，此种权力可能自相矛盾。
区别第三个时期同第二个时期的标志在于，在第三个时期，起作用的不再是真正的共同意志，而是一种代表性的共同意志。它具有商个不可抹煞的特点，必须加以重申：第一，这种共同意志并不是完全地、无限地赋予代表组成的团体，而只是国民的大共同意志的一部分。第二，代表们决不是作为自己的权利，而是作为他人的权利行使这个意志。在这里，共同意志仅被委托而已。
本文会相当自然地引导我们去考虑许多值得思考的问题，我现在只能将这些搁置起来，直奔目的地。这就是弄清楚应如何理解一个社会的政治宪法，并注意它同国民自身的正确关系是什么。
为了某种目的而创立一个团体，而不赋予它一种组织形式，一些规章，以及使它能完成所规定的职能的一些法律，这是不可能的。这便是人们所说的这个团体的宪法。很显然，若无宪法，这个团体就不能存在。也很显然，一切受委托的政府均应拥有其宪法：适用于一般政府的道理同样适用于构成政府的所有各部分。因此，被委以立法权或行使共同意志的代表团体，只以国民赋予它的存在方式而存在。没有组织形式，它便什么也不是；唯有通过组织形式，它才能行动，才能前进，才能掌握方向。
如果要让政府存在或行动，除了必须组织政府这个实体外，全体国民还必须关注这个受委托的公共权力，使之永远不会危害其委托人。因此，人们将许多政治性预防措施掺入宪法，这些措施都是政府的基本规则，没有这些基本规则，行使权力就成为非法。故而人们发觉，赋予政府以确定的内部和外部形式，具有双重的必要性，因为这些形式既保障政府有能力达到它创建的目的，又保证它无能力背离这个目的。
但愿有人告诉我们，依照什么观点，出于哪种利益，才能为国民本身制定一部宪法。国民存在于一切之前，它是一切之本源。它的意志永远合法，它本身便是法律。在它之前和在它之上，只有自然法。人为法只能来源于国民意志，如果我们想对人为法的序列有一个正确的概念，那么，我们首先注意到的便是宪法性法律，它们分为两部分：一部分规定立法机构的组织与职能；另一部分决定各种行动机构的组织与职能。这类法律称为根本法，这并非指它们可以独立于国民意志之外，而是因为依据根本法而存在和行动的那些机构，绝不能与国民意志相抵触。宪法的每一部分都不能由宪法所设立的权力机构去制定，而是由立宪权力机构去制定。任何一种受委托的权力都不得对这种委托的条件作丝毫更动。正是在这个意义上，宪法性法律才是根本的。第一部分法律，即建立立法机构的那些法律，是由国民意志先于任何宪法而建立的；它们构成宪法的第一级。第二部分法律应由专门的代表性意志来制定。因此，政府的各个部分相互呼应，而归根结蒂取决于国民。我们这里所提供的只是一个很简略的概念，但是这个概念是确切的。
人们随后便很容易理解，严格意义上的那些法律，即保护公民并对共同利益作出决定的那些法律，是由组成的井按照其组织诸条件行事的立法机构制定的。尽管我们把这些法律列为第二级，可是它们却是最为重要的，因为它们乃是目的，而宪法性法律不过是手段。它们可分两部分：直接的或称保护性法律，间接的或称指导性法律。这里不宜对这一分析作进一步的发挥。
从上文我们已看到，在第二个时期产生了宪法。很明显，宪法只同政府相联系。国家通过规章和宪法来约束其代理人，因此，设想国民本身要受这些规章和宪法的制约，这是荒谬的。如果国民非要等到有一种人为的方式出现才能成其为国民，那就至今也下会有国民。国民惟有通过自然法形成。政府则相反，它只能隶属于人为法。国民惟其存在才能起到自己能起的一切作用。将自己所不具有的更多的权利赋予自己，这根本不取决于国民的意志。在第一个时期，国民拥有它的一切权利。在第二个时期，它行使这些权利；在第三个时期，它通过其代表行使为保存共同体和保持共同体的良好秩序所必须的一切权利。我们如果背离这一简单的思维顺序，便只能谬误百出。
政府只有合于宪法，才能行使实际的权力；只有忠实于它必须实施的法律，它才是合法的。国民意志则相反，仅凭其实际存在便永远合法，它是一切合法性的本源。
国民不仅不受制于宪法，而且不能受制于宪法，也不应受制于宪法，这仍无异于说它不受制于宪法。