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县的官员，而只是形式上请求朝廷的批准。他们的许多军人僚属还在州县兼
职，这些人中的大部分就是刺史的朋友、门客或亲戚。因此，隋朝继承的是
一个花费巨大、冗员过多的地方政府体制，它长期地扩散文武大权，从而削
弱了中央在地方的权力。
进一步的弊病又同时在北方和南方发展起来。这就是滥设地方机构而不
顾地方是否需要，行政是否合理，机构内被任命的官员都能获得官俸、土地、
津贴和豁免权，这些待遇大部分都取自当地的百姓。556年，北齐的文宣帝
一心想改革这一制度，他描述了地方机构设立过滥的情况。他注意到豪门大
族滥用它们在中央政府的地位而设置州郡，而王公、宫女和宦官出于贪婪，
则收受贿赂以促成其事。诏书说，结果百室之邑被宣布为州，三户之民即可
成为郡。②
在南方，一系列不同事件产生了相似的弊病。自312年以来从华北平原
逃往长江流域及以南的半殖民地区的汉人像所有的迁移者那样，移植了许多
故土的名称。朔州即为一例，它辖有五个郡，但移设南方后，占地不足800
③
平方英里。 曾经统计，南北两地的州数从汉末到隋初增加到22倍，郡数增
④
加到6。5倍。很明显，这些机构与其说是地方的行政单位，不如说是为日益
增多的官员的利益而存在的大小独立王国，这些官员出于私利或为其恩主的
利益，所想的只是搜刮民脂民膏。
583年，杨尚希在其奏疏中，令人信服地分析了新登基的隋帝接管的行
政乱摊子的状况：地方行政单位成倍发展，官员激增，税收少得可怜，农民
①
受压迫，等等。他指出任命的官员数与黎民之比，有如十羊九牧。文帝在最
早的改革诏书中，命令当时他控制的地区取消所有的郡——有500个以上。
这样，他又恢复了始于秦的地方两级制。征服南方后他又进行同样的改革。
炀帝时期的郡（即原来的州）数减到190个，所辖的县总共1255个，平均每
个郡管辖六个以上的县。每个郡和县治理的平均地区大为扩大，结果是行政
费用减少，税收增加。
583年的最早的改革法令还对九级官品的官员担任郡县职务的任命作了
规定。任命由京师的吏部作出。这些官员的政绩每年要受到考核，刺史和县
令每三年 （后来为四年）要调任，下级官员调任时期则为四年。郡县按人口
多少被定为九等，各按等级支俸粮，每年两次，另外有权从官田取得收入以
支付与官署有关的公私费用。地方单位所辖的人口数决定其官俸的等级。最
后，第一个改革法令把地方政府上层长期各自为政的文职和军职人员统一在
郡的管辖之下；府的名称被取消，它所有的官员 （包括军人）都被认为是郡
的文职和行政人员的一部分。
595年的第二个改革措施是命令剩下的旧州官署一律撤销，它们的职能
早已被军人接管。这一改革完成了北齐和北周过去采取的类似的措施（虽然
① 滨口重国： 《论所谓隋的废除乡官》，载《秦汉隋唐史研究》（东京，1966 年），卷2 第778 页。
② 《北齐书》，卷4 第62—63 页。
③ 《尚书古文疏证》（皇清经解续编本，1888 年），卷6 下第30 页；岑仲勉：《隋唐史》（北京， 1957
年），第3 — 4 页。
④ 严耕望： 《中国地方行政制度史》（台北，1961—1963 年），卷4 第896 页。
① 《隋书》，卷46 第1253 页。
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没有这次彻底）。隋及以后的各王朝继续使用起源于大分裂时期军事机构的
官衔，许多地方政府其渊源可追溯到这一措施。虽然残存的官衔是军事性质
①
的，但根据隋的规定，其职能纯粹是文职的。这些就是隋朝为地方行政体制
合理化、减少官员人数和使他们受中央政权控制而采取的步骤。但如果隋朝
不把长期以来已分散在刺史手中的军权集中起来，这项措施的大部分早就失
败了。这个问题将在论述军事改革时予以讨论。
地方行政改革的成功与否归根结蒂取决于被任命的人，他们的质量又取
决于任命官员的标准和方式。这方面隋朝又继承了一项过时和腐朽的制度。
地方和基层体制的中正制起源于汉末的混乱时期，当时教育制度和官员的选
拔制都已崩溃。当时，这些中正通常还担任其他职务，他们受权根据特定地
区候选人在当地的声望、家庭地位、才能、品德和与社会的一致程度分成等
级，把他们选入帝国的官僚机器。有几年，中正之职实际上被大贵族垄断。
荐举的条件往往是首先考虑候选人的家世（以官方的谱牒为准）和权力关系，
其次是中正个人的好恶。南方和北方都被这一制度所束缚；不过北方直到5
世纪后期北魏采取汉化措施时才实行，又因北周改制而有所削弱。6世纪，
北方两名官员 （羊烈和毕义云）为争兖州大中正而互相攻讦。义云自我吹嘘
门阀说：“我累世本州刺史，卿世为我家故吏。”羊烈答：“卿自毕轨被诛
以还（在3世纪），寂无人物。近日刺史，皆是疆场上彼此而得，何足为言。
②
岂若我汉之河南尹，晋之太傅，名德学行，百代传美。”这次交锋说明了家
世对部分地由中正制荐举所产生的任命的巨大影响。
隋在583年取消中正制，撤销了各级中正的职务 （可能还有随着此制的
发展而配备的职务），而以中央吏部的任命来代替这一制度，同时如上所述，
还以吏部专司每年的考核 （或者皇帝在高兴时亲自考核）来确保新措施的实
行。《通典》以法家的语气总结了这一变化：“自是海内一命，以上之官州
①
郡无复辟署矣。”我们看到的史料通常都是把颁布法令的行动当作措施的实
现，很少涉及贯彻的详细情况。在改革法令颁布六年以后，李德林坚决反对
另设一级官员的建议，他争辩说：“且今时吏部，总选人物，天下不过数百
县，于六七百万户内，诠简数百县令，犹不能称其才，乃欲以一乡之内选一
②
人能治五百家者，必恐难得。”这使我们大致看到任用人才的种种困难，而
这些困难可能要花10年或更长的时间才能克服。
隋中央政府还必须处理另一个问题：在有关政策事务和行政表现方面，
它如何与派往各地方政府任职三年的官员保持密切的联系。为了解决这一问
题，隋建立了朝集使制。各州派代表出席御前的专门集会。在京师时，他们
住在城东南的专区。集会在每年阴历二月、七月和十月的十五日举行。我们
对唐代朝集使制的情况了解得比较详细，唐每年有这种集会。唐代的朝集使
一般是刺使和其他高级官员，他们除了带贡品以外，还应带参加科举考试的
士子来到京师。每个地方单位的官员的表现要经过考察，然后被召见。隋代
的仪式可能比较简略，至少在隋初是如此。一次，隋帝对集会的地方代表讲
话，并向他们推举某县令为模范，因为他的施政被评为京师附近地区的佼佼
① 《隋书》，卷28 第792—793 页；滨口重国《论所谓隋的废除乡官》，《秦汉隋唐史研究》，第781 页。
② 《北齐书》，卷43 第576 页。
① 《通典》，卷14 第81 页。
② 《隋书》，卷42 第1200 页。
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者。他的讲话依然是儒家的老生常谈，其内容如下：“房恭懿志存体国，爱
养我民，此乃上天宗庙之所祐。朕若置之不赏，上天宗庙必当责我。卿等宜
③
师范之。”据记载，隋帝于是提升他为州刺史。承认和奖励模范行为的结果，
据说能使地方官员称职，百姓日益繁衍富庶。除了�