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因此，像陈寅恪指出的那样，唐朝在8世纪后期和9世纪的统治之得以
①
幸存，实质上只是因为它成功地维系了西北—东南的轴心。长江流域是王朝
赖以繁荣的经济基地，但远离唐的政治中心长安，这是造成严重紧张的一个
原因，但这种情况之形成显然有充分的历史原因。这种地缘政治学的考虑也
说明了这个时期和以后时期国家财政所表现的特殊形式的原因。代宗朝的后
半期 （约从770至780年），绕过地方节度使而又不影响他们征收直接税的
盐的专卖给中央提供了约一半收入。此外，780年采用的两税法是在一个分
① 《资治通鉴》，卷222 （应为卷223——译者）第7175 页。
① 陈寅恪：《唐代政治史述论稿》，第20 页。
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权帝国的情况下产生的，同时也是在承认了这些情况的前提下被推行的。 ②
与单纯的军事控制问题一起，中央当局还面临各地的具体行政问题。这
些问题由于各节度使与中央政府的关系模糊不清而复杂化了，甚至在顺从中
央控制的地区，它们也造成了困难。事实上，代宗时期的大部分成就必须被
看成是单纯地表现在帝国的大部分地方恢复了一定程度的行政秩序这一方
面。
混乱的几年使许多人得以在地方任职，根据以往的标准，他们担任这些
职务是不够格的，但现在又不易被取代。任命官员的常规已被破坏，并悄悄
地被放弃。节度使们提升自己的助手和心腹，往往继续不顾这些正常程序。
官员的正常轮换和例行提升也已被破坏。上述情况与由于总的资金短缺而引
起的精简人员和减少俸禄的因素一起，必然严重地降低行政的质量和损害正
规官员集团的风纪。严格的监督和正常的政绩考核也不可能实现，特别是因
为普遍认为公务的处理可以有更大的回旋余地。节度使被授予在自已辖区内
考核官员的明确责任，但他们对网罗忠于自己的追随者的活动比对作出客观
的评价往往更感兴趣。此外，系统地监督节度使本人的制度也已不复存在。
例如，长期以来的苦难根源之一是节度使擅自非法征税；但由于他们获准在
地方上有很大的行动自由，所以人们要揭露具体的、显然应受谴责的事例是
不容易做到的。
总的说，财政造成了一个困难问题，因为国家对人口的行政控制能力大
为削弱。旧的人丁簿和税册的丧失、破坏和过时，使登记的户数不到300万
①
户——只是叛乱前总数的三分之一。结果，恰恰在比以往更需要进行积极的
行政活动时，能取得的岁入反而锐减。此外，重新登记人口和使税册的材料
符合实际的情况可能是行政工作中最艰难的任务。即使在7世纪最有利的形
势下，在隋亡以后全部重新登记人口的工作几乎花了一个世纪。
中央政府颁布了许多诏令和公告，努力想解决这些问题，但它们或者仍
是形同虚设的规定，或者被半心半意地执行。在代宗的大部分年代，中央政
府无力采取任何重大的主动行动，一种对地方行政的十分自觉的放任主义政
策终于逐渐被人们接受。这一政策与从764至777年任宰相的元载尤其有关。
②在这一时期的史书中，元载因他在这些年中对中央行政的独裁控制和对佛教
的庇护而受到强烈的批评，他公开的贪婪和腐化也被含蓄地认为是对各镇缺
乏积极的政策的一个原因。但是，在他掌权时期，朝廷却得到可喜的稳定，
并且他至少一度成功地消灭了自肃宗时期起支配朝廷的宦官势力。
元载对藩镇采用的政策是实用主义的。他也许比任何人更能认清朝廷只
有有限的选择余地，所以决定采取一条谨慎和妥协的路线，其目的在于维持
国内和平和逐步恢复中央的权力。毫无疑问，在他的眼中最紧急的大事是防
卫国家免遭外敌的侵犯：吐蕃人最近已进犯京师，并仍占领西北大部分地方；
另外还有威胁程度较小的表面友好但难以控制的回纥人。这一政策的主要目
标完成了，但为此付出了一定的代价。地方政体，特别是拥有重兵的政体，
能够有机会牢固地树立自己的势力和使它们与所控制的领地和人民的关系正
常化。这样，叛乱造成的分权在代宗在位期间逐渐制度化了。不但地方政体
② 崔瑞德：《唐代的财政管理》，第41、52—53 页。
① 《唐会要》，卷84 第1551 页；《册府元龟》，卷486 第19 页。
② 见吕思勉：《隋唐五代史》，第264—271 页；又见本书第9 章。
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如此，甚至为中央利益服务的机构，如有才华的行政官刘晏在这一时期设立
的从而成为朝廷的主要财政支柱之一的盐铁使署也是如此，而刘晏在管理它
时，则是在独立于朝廷的高度自治的（实际上是区域性的）基础上进行的。
随着元载在777年的失宠，出现了针对各地问题的短暂的立法风。它旨
在让州刺史重新起更充分的文官作用，同时又保护他们不受节度使的欺凌。
此时他们已不能再兼任团练使，各个州拥有的军队人数受到严格的限制。同
时节度使不得停止刺史的工作，未向朝廷报告不得批准他们离境，或另立自
①
己的人去补缺。这一法规可能没有任何大的直接影响，但实际上朝廷在775
年对田承嗣和在776年对李灵耀的主动干预后，它的确表现了一种新的信心
和赞成采取更强硬政策的日益增长的情绪。这种政策被代宗的继承者德宗几
乎从一开始就加以采纳。
① 见《唐会要》卷68、69 和78 的有关文献；《新唐书》卷142 第4664—4665 页。
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德宗 （779—805年在位）
德宗在779年中期人们期望恢复唐朝力量和光荣的热烈心情中登上了皇
位。没有什么问题能阻挠他的继位；新帝已经成熟，但尚不满40岁，他为人
聪慧，精力充沛，因而受人尊敬；国内整个局势相对地说已经趋于稳定。在
他统治之初，他虽然没有碰到紧迫的危机，但对国家的不可靠的财政基础以
及国家对全国财政的不扎实的控制却有着充分的认识。从他登基后几乎立刻
实施的政策来看，他可能早就相信实施更加有力的政策是行得通的。在许多
方面他是正确的，这一事实却因以后发生的事件而鲜为人知。他放在第一位
的要务是财政改革。
780年初期两税法的采用一般被认为是中国经济史中的大事之一。近代
的研究揭示了新税制基本上是以前几十年发展的实践和政策为基础，因而没
①
有什么真正的新内容，但这也不能减轻它的重要意义。我们只要对这一改革
提出几个人所周知的特征就够了，把现存的纷杂的税制统一成一种基本税，
根据当地情况在每年两次征税 （由此产生了这一令人误解的名称）中缴纳一
次；根据财富和财产分等征税，而不是向所有纳税者按统一的税率征收；税
额一部分征现钱，虽然税的实物仍占绝大部分；取消各地本地户和新来户之
别。这些特征充分证实新税制对当时变化的经济情况作出了反应。
但只有在找到了从地方取得岁入的适当机制的情况下，新税制才能提供
足够的岁入。在这一方面，新税的组成确实顺应了当时存在的情况。它通过
地方份额制而得到推行。
根据这种地方份额制，地方当局在管理财政事务时有很大程度的自由，
但它们必须缴纳地方当局和中央政府在事先互相商定的税收份额。实际上，
中央政府放弃了进一步对全国财政进行严密的中央直接控制的门面，作为报
偿，它定期定额取得岁入。这些份额反映了形形色色的行政惯例和不同的社
会状况，政府在确定份额和放弃税率一致的门面时，默认了当时存在的赋税
负担