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和华中派遣军达成的协议，决定了《联合委员会树立纲要》。但是，关东军坚持必须保持“蒙疆”的独立性，不许其与“临时”、“维新”等组成联合委员会，结果只得由“临时”与“维新”两伪政府于9 月22 日成立了“中华民国联合委员会”，由双方各派三人组成，其权限是对有关交通、电信、邮务、金融、海关、统税、盐务、文教及思想等需要统制之事项进行协议。
11 月30 日，日本御前会议决定了《调整日华新关系的方针》，将华北和“蒙疆”划定为国防上、经济上（特别是有关资源的开发和利用方面）的日华紧密结合地区。在“蒙疆”地方，除上述外，特别为了防共，应取得军事上、政治上的“特殊地位”。据此，日本驻蒙兵团和兴亚院蒙疆联络部，于1939 年1 月1 日，将“蒙疆联合委员会”改称“蒙古联合自治政府”，以德王（德穆楚克栋鲁普）为主席，以张家口为“政府”所在地，以“龙旗”为伪政权旗帜，用成吉思汗纪元。由此，包括晋北13 县在内的绥远、察哈尔地区，便成为在日本直接统治下的特别“高度防共自治区域”。
第二节汪精卫投敌与日本关于成立“新中央政府”的方针1938 年1 月16 日，日本首相近卫发表了“不以国民政府为对手”声明后，为实现在中国建立“新中央政府”，以图迫使重庆国民政府对日屈服和投降，日本在占领区建立傀儡伪政权的同时，暗中策动时为国民党副总裁、国民参政会议长的汪精卫脱逃重庆，降日反蒋，另立中国“新中央政府”。同年12 月19 日，汪精卫根据与日方签订的上海重光堂秘密协议，由重庆逃抵越南河内，29 日发表《艳电》，响应近卫22 日发表的招降声明。按照计划，汪本预定在日军占领和尚未占领的云南、四川及广东、广西四省地区建立反蒋反共政府，但由于龙云等人不予响应，使其计划破产。汪精卫乃进而于1939 年2 月派高宗武向日方提出了与沦陷区各已成立的伪政权及日本正在策反的吴佩孚等合流，在南京成立以其为首的“新国民政府”的计划。日本内阁决定予以支持。于是，汪由河内潜往上海后，即于5 月31 日，偕周佛海、陶希圣、高宗武、梅思平前往东京，与日本当局进行组府交涉。为此，6 月6 日，日本五相会议作出了《树立新中央政府的方针》的决定。
《方针》规定，“新中央政府”要以汪精卫、吴佩孚、已成立各伪政权及“改变主意的重庆政府”等为其构成分子；“新中央政府”必须以1938年11 月30 日日本御前会议决定的《调整日中新关系方针》为依据。并规定，华北应是国防上经济上的日华紧密结合地区（蒙疆为特别高度的防共自治区域），长江下游地区在经济上作为日华紧密结合带，华南沿海特定岛屿设立特殊地位，并要特别考虑对现有政权的特殊关系的处理。以此为依据，与日本正式调整国交。参加“新中央政府”的所有成员，必须先接受上述原则；“新中央政府”的构成及成立的时间，要以日本适应于综贯全局的战争指导上的阶段，以自主的观点处置之。
7 月9 日，汪精卫在上海发表《我对于中日关系之根本观念及前进目标》的广播讲话，宣布与重庆断绝关系。汪精卫在结束与日方的交涉返回上海之后，8 月28 日在上海召开了所谓“中国国民党第六次全国代表大会”，当上了“国民党”的主席，并获得了“延请国内贤智之士，参加中央政治委员会”，准备国民政府“还都”南京的“授权”。据此，汪精卫便紧锣密鼓地与北平、南京两伪政权首要进行合流的谈判并与吴佩孚密信往返，促其“出山”。为接受日本所提要求，11 月1 日起，周佛海、陶希圣、梅思平、林柏生以及陈公博等人代表三方与代表日本政府的梅机关之间开始了“内约”谈判，至12月30 日，签订了《调整中日新关系之协议文件》。
协议文件规定：第一，在中日“满”共同建设东亚新秩序的口号下，除承认“满洲国”外，还要设定在华北及内蒙之国防上及经济上中日间“紧密合作地带”；为防共起见，在内蒙特别设定军事上及政治上特殊地位；在长江三角地区具体实现中日间经济上之紧密合作；在华南特定岛屿具体实现军事上紧密合作。并在秘密及极密谅解事项中，详细规定了日本在军事上、经济上和政治上的广泛权利。第二，确定了“中央政府”与“既成政权”的关系：即取消“临时政府”之名称，其政务由新成立的华北政务委员会继承，仍以五色旗为政权旗帜；取消“维新政府”，但其所办事务应维持现状；对于蒙古联合自治政府，承认其高度防共自治权，仍以龙旗为政权旗帜，以成吉思汗为纪元。第三，规定了日本与“新中央政府”的关系：中央政府不聘请政治顾问，有关两国间的协议事项，由日本驻华大使任之，但在中央及省市县政府中得聘请财政、经济、自然科学之技术顾问，在最高军事机关聘请军事顾问，并派往防共军事上之必要地点；而所谓军事顾问，并非只管军事，实际上操纵了所有政务。由此，保证了日本对汪精卫之中央政府及地方政府之严密控制，使其成为日本之傀儡。关于汪精卫与吴佩孚合作问题，12 月4日，吴因牙疾而死，从而消除了汪精卫的组府障碍。
由于上述密约的签订，日本兴亚院于1940 年1 月6 日通过《中央政府成立纲要案》后，8 日，日本内阁临时会议决定了支持汪精卫成立“中央政府”的基本方针。至此，汪精卫始得在日本梅机关的导演下，于1 月下旬与南北两伪政权的王克敏、梁鸿志等在青岛举行会谈，就“中央政府”机构的主要人选，以及召开中央政治会议，成立“中央政府”等事项达成协议。关于与“蒙古联合自治政府”关系的处理，在会谈开始前，由周佛海代表汪精卫与德王代表李守信签订《备忘录》，承认了“蒙古联合自治政府”为高度防共自治区域。汪精卫“还都”南京之举，终于被提上日程。
第三节汪精卫国民政府的僭立3 月20 日至22 日，汪精卫在南京召开了有汪记国民党中央执监委员、伪临时政府与维新政府、“蒙古联合自治政府”、国家社会党、青年党及所谓无党派人士参加的中央政治会议，相继通过了“授权”汪精卫决定中日新关系调整方针、“中央政府”树立大纲及政纲、中央政治委员会组织条例、修正国民政府组织系统表、修正国民政府组织法第15 条，废止“临时政府”与“维新政府”名称及其善后办法，设置华北政务委员会，实施宪政，对重庆政府处置方法，以及伪国民政府各院部会主要人事等案。
《中央政府树立大纲》规定，伪府名称为“国民政府”，“首都”设于南京，“国旗”为青天白日满地红旗，但另附标志，成立日期为3 月30 日。《修正国民政府组织法第15 条》规定：宪法未公布以前，行政、立法、司法、监察、考试各院，各自对中央政治委员会负责。关于临时、维新两伪府原政府取消善后办法规定：“临时政府”所办政务由“国民政府”令华北政务委员会接收，并从速调整；所有人员由华北政务委员会和“国民政府”分别尽量任用。
伪府组织号称“还都”，故盗用重庆国民政府组织系统，设主席及行政、立法、司法、监察、考试五院及军事委员会，以重庆国民政府主席林森为主席，由汪精卫代理；汪精卫，陈公博、温宗尧、梁鸿志、王揖唐分任各院院长。行政院设内政、外交、财政、军政、海军、教育、司法行政、工商、农矿、铁道、交通、社会、宣传、警政等14 部及赈务、华侨、边疆、水利等4委员会，由陈群、褚民谊、周佛海、鲍文樾（代）、汪精卫（兼）、赵正平、李圣五、梅思平、赵毓松、傅式说、诸青来、丁默邨、林柏生、岑德广、陈济成、罗君强、杨寿楣等任各部部长及各委员会委员长。
军事委员会委员长汪精卫，下设参谋本部、军事参议院、军事训练部、政治训练部及开封、武汉两绥靖主任公署、华北及苏浙皖三省绥靖军；由杨揆一（代）、任援道（代）、萧叔萱（代）、陈公博（兼）、刘郁芬、叶蓬、齐燮元等分别任总长、院长、主任及总司令。
华北政务委员会委员长王克敏，设常务委员及内政、财政、绥靖、实业、教育、建设6 个总署及政务厅；由王克敏（兼）、汪时璟、齐燮元、王荫泰、汤