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平均地权的目标，是实现“地尽其利，地利共享”。孙中山从自然法的观点，论证了土地应归为公有，而不该归私人垄断。他认为：“原夫土地公有，实为精确不磨之论。人类发生之前，土地已自然存在，人类消灭以后，土地必长此存留。可见土地实为社会所有，人于其间又恶得而私之耶。”“欲求生产分配之平均，亦必先将土地收回公有，而后始可谋社会永远之幸福也。”①一般说来，资产阶级实现土地国有的途径有三：一是税去地主，用征收地价税和土地增值税的办法，实行土地国有；二是买去地主，用收买的办法，把地主的土地变为国有土地；三是踢去地主，用强制手段没收地主的土地归国家所有。
孙中山的平均地权主张，主要是采取第一条途径，但也不排斥后两条途径。其具体步骤和方法是：“规定地价，照价征税，照价收买，涨价归公。”地价由地主自报并登记在册。地价税采用累进税法，地价愈高，其税愈重。照价收买的规定可使地主在呈报地价时不愿少报也不敢多报，少报怕政府照价收买，吃地价的亏；多报怕政府照地价抽税，吃重税的亏。涨价归公，“其现有之地价，仍属原主所有；其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享”。②1912 年初，孙中山出任中华民国临时大总统时，曾提议试行平均地权，但由于意见不一，南京临时政府未能颁布有关平均地权的法令或措施。1912年4 月1 日他辞去临时大总统职的当天，发表以“民生主义与社会革命”为② 引自《斯诺文集》第1 册，新华出版社1984 年版，第208 页。
① 《孙中山全集》第2 卷，中华书局1982 年版，第514 页。
② 《孙中山全集》第1 卷，中华书局1981 年版，第297 页。
主题的演说，强调“若能将平均地权做到，那么社会革命已成七八分了”③。此后，孙中山一有机会，就把实施平均地权纲领提到议事日程上来。
1921 年5 月，孙中山在广州就任非常大总统后，曾设立土地局，着手整理田土，并约请德国土地问题专家单维廉博士来华，研讨地价税问题，但因陈炯明叛变而中止。1923 年2 月，孙中山在广州重建大元帅府，设立广东全省经界总局，着手屋宇田土清丈登记，制定土地税条例，并再次聘请单维廉为顾问，襄助其事。当时拟定的《土地登记测量及征税条例草案》，规定土地增值税当为100％，即土地所有之增价当征其全数，归诸公家。强调要有相应的经济制裁措施，而断无调和迁就之余地。
正在此际，国共两党合作正式成立。在1924 年1 月中国国民党第一次代表大会通过的“宣言”中，将“平均地权”的重心，放在解决农村土地问题上。“宣言”明确指出：“中国以农立国，而全国各阶级所受痛苦，以农民为尤甚。国民党之主张则以农民之缺乏田地沦为佃户者，国家当给以土地，资其耕作。”①国民党“一大”闭幕之翌日（1924 年1 月31 日），国民党中央决定设立农民部，孙中山提名老同盟会员、共产党员林祖涵出任部长，彭湃为秘书。孙中山还亲自审定公布《农民协会章程》，创办“农民运动讲习所”。孙中山在讲习所第一届毕业典礼上发表了“耕者要有其田”的演讲，深刻论述了“耕者有其田”的必要性和紧迫性，他说：“民生主义真是达到目的，农民问题真是完全解决，是要‘耕者有其田’，那才算是我们对于农民问题的最终结果。”因为“中国的人口，农民是占大多数，至少有八九成，但是他们由很辛苦勤劳得来的粮食，被地主夺取大半，自己得到手的几乎不能够自养，这是很不公平的”。他一再强调：“这是一个很重大的问题，我们应该马上用政治和法律来解决，如果不能解决这个问题，民生问题便无从解决”①。从此，响亮的提出“耕者有其田”的口号，唤醒民众，为解决土地问题而奋斗。
至于如何实现耕者有其田，孙中山主张通过立法手段“和平解决”，“让农民可以得利，地主不受损失”，做到“两不吃亏”②。同时，孙中山也考虑过另一种办法，即“仿效俄国的急进办法，把所有的田地马上拿来充公，分给农民”③。只是认为当时条件还“没有预备”，不能马上拿来实行。孙中山在1924 年11 月北上前夕，亲自签署了“二五减租”令，“即减少农民现纳租税——从百分之五十中减少百分之二十五”，作为实现耕者有③ 《孙中山全集》第2 卷，第320 页① 《孙中山全集》第9 卷，中华书局1986 年版，第120 页。
① 《孙中山全集》第9 卷，第399—400 页。
② 《孙中山全集》第10 卷，中华书局1986 年版，第558 页。
③ 《孙中山全集》第10 卷，第556 页。
其田的一个重要步骤。但尚未贯彻，孙中山即过早去世。
国共两党在改革土地制度中的合作与斗争二十世纪二十至四十年代，中国国民党和中国共产党，曾有两次合作，两次分裂，都与土地问题密切相关。
1924 年国民党“一大”后，在土地问题上，共产党人和国民党左派一起贯彻“平均地权”和“耕者有其田”的主张，特别是支持农民减租斗争，有效地动员和组织农民投身国民革命，促成北伐战争的胜利进军。
但是，国民党是一个很庞杂的组织，始终存在着一股代表买办豪绅阶级利益的右翼势力，因此，在土地问题上，国民党内部以及国共之间的斗争是必不可免的。国民党“一大”通过的政纲，由于右翼势力的干扰，删去了大土地所有者的土地收归国有的条文。对于孙中山的二五减租等政令，右翼势力则阳奉阴违。他们尤其害怕和忌恨两湖地区出现的农民平分地主土地的浪潮，纷纷“要挟国民党放弃土地改革政策，以赚得大地主和劣绅的爱戴”①，以致终于发动四一二、七一五反革命政变，大肆“清党”、“反共”，背弃国民党“一大”宣言。
即使在这种形势下，1927 年7 月29 日，中共中央致国民党同志书中还呼吁“实行中山先生的‘耕者有其田’的口号”，“继续孙中山先生的国民革命伟业”②。由于国民党反动集团的背叛，国共两党分裂，出现了“耕者有其田”与反“耕者有其田”的十年内战。
南京国民政府在1930 年6 月公布的《土地法》，全文分为总则、土地登记、土地使用、土地税、土地征收等5 编397 条，洋洋两万多言，核心是保护地主土地所有制不得侵犯，所以全文连“耕者有其田”的字样也没有。即使对“私有土地”有一些限制，如超过“土地面积之最高额”将依法征收等，也没具体限额。
国民党当局极端仇视和反对共产党在苏区领导农民进行的以实现“耕者有其田”为目标的土地革命。1932 年10 月颁布的《剿匪区内各省农村土地处理条例》规定：“被匪分散之田地及其他不动产所引起的纠纷，一律以发还原主，确定其所有权为原则。”③公然策动和支持被打倒的地主豪绅阶级组织“还乡团”、“复兴会”进行反攻倒算。蒋介石还通电强调：“今日中国之土地，不患缺乏，并不患地主把持。统计全国人口与土地之分配，尚属地浮于人，不苦人不得地，惟苦地不整理。”再三申令“承认业主地权，保① 《中共中央文件选集》第3 册，中共中央党校出版社1989 年版，第170 页。② 《中共中央文件选集》第3 册，第235、237 页。
③ 彭明主编：《中国现代史资料选辑》第4 册，中国人民大学出版社1989 年版，第130 页。持目前农村秩序”①。于是，1930 年公布的土地法尚未付诸实施，有的立法委员和政府官员即明目张胆地叫嚣，“对于私有地最高面积之限制，应予删除”；“关于地租最高额之规定，应予删除”等等②。所以，在1936 年喧闹一场的“土地法修改原则”的争议中，竟连�