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大体而论，官制包括三个门类：其一是官职、官品、官禄的确定；其二是官吏权责的分划；其三是官吏任用的程序。从表面上看，第一点似甚简单，分类按级规定就行了，其实设官分职，依等定酬，除须斟酌实际情形、权衡损益外，创制者皆把他或他们当前的主观企图放在里面了。如秦设许多新官职：丞相、太尉、御史大夫、郡守、郡尉、监察御史等，我们在前面已知道，那都是为了大权独揽，“置诸侯不便”的代替物。而俸禄的差别，在秦无详细记录可征，若汉及其以后许多朝代，除了依据等第外，重高官而薄于小吏，厚京官而薄于外放，殆皆成为一般通则。用意所在，是昭然若揭的。
可是，把它与第二点关联起来考虑，就更形复杂了。比如，同是丞相、太尉、御史大夫，在秦虽代皇帝分掌政治、军事、监察大权；到了汉代先把异姓功臣分别铲除，后又把同姓诸侯分别削弱之后，觉得三公权力太大，怕太阿倒持，或靠不住，于是把信心缩小到朝夕共处的内臣。武帝时奏请机事已以宦者主之，延及光武之世，因宰相例为德高望重之人，督责指挥，诸多不便，于是祟以虚名，将政事悉委之于尚书，所谓“事归台阁，三公论道而已”。其后同属台阁，尚书又不若中书亲近，到了唐代，索性以中书、门下及尚书三者为相职。这就是说，国家行政大权，愈来愈集中到帝王更亲近的人手中了。所以，官吏权员的分划，仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果。
最后，关于官吏的任用，在官制中占有极重要的地位，并且直接影响到官吏的职掌和权责。世卿世官之制既废，官吏的产生一定要有一些举官的方法。秦代相沿有三个举官方法：一是荐举，如魏冉举白起为太尉，范雎任郑安平为将；一是辟除，依秦制，内而公卿，外而守令掾属，皆自辟除，如吕不韦辟李斯为郎；一是征召，士有负盛名的，皇帝可征召拔用，如叔孙通以文学被征。但无论荐举也好，辟除也好，征召也好，都得有个标准。不错，财产、德行、学问、能力，曾在当时分别当做诠衡标准。但其中除较有客观性的财产一项，极易引起不平流弊外，其余如德行，如学问，甚至如与德行、学问有关的 能力，似都需要一个最后的公认的准绳，以资鉴别，而且鉴别的方式，亦大费斟酌。秦代创制伊始，对于这方面的历练自嫌不够，换言之，用什么目的去训练士大夫，用什么方法去笼络或收买士大夫，它是没有经验的。几经汉代君臣的揣摩与深思远虑，作为人才鉴别准绳的儒家学说被崇尚了，其后中经魏晋的九品中正制，到隋唐开其端绪的科举制，鉴别的有效方法亦被发现了。在这种创造并选用官吏方式的演变过程中，中国官僚制度才逐渐达到完密境地，而如我们将在后面说明的，中国官僚政治能动员全社会的一切文化因素，而发挥其包容贯彻的性能，也是藉此制造并任用官吏的演变过程而逐渐形成的。
所以，我们要展开那种作为中国官僚政治所由遂行的一般官制的研究，最先就得披览一部“孔子御用史”的篇章。
第六篇 官僚政治与儒家思想
一
在任何一个阶级社会里面，把握着社会物质基本生产手段的阶级，同时必定要占有或支配社会基本的精神生产手段。这已经很明显的表现为一个法则。社会基本的精神生产手段被把握着：那第一，将可能使不合理的物质生产手段的占有，逐渐取得合理的依据；第二，将藉此继续制造出或生产出维护那种占有的动力；第三，将用以缓和或团结同一支配阶级内部的分离力量。所以，就中国历代王朝统治的经历讲，它们对于精神生产手段的把握是否牢固，运用是否得宜，颇有关于它们历史命运的修短，虽然在实质上，它们的存亡兴废，根本的还是看它们对于物质的基本生产手段的把握方面是否发生了破绽或动摇。
在西周之世，世卿世禄，子就父学，世世相承，一切精神传授的手段，通在官府。当时农业劳动生产力尚因铁耕未行而留在极低阶级，剩余劳动生产物有限，在官府的精神生产活动便受到限制，一般人民更无此“清福”了。“不识不知，顺天之则”，原来是贵族统治的安稳场面。但“自老聃写书征藏，以贻孔氏，然后竹帛下庶人。六籍既定，诸书复稍出金匮石室间。民以昭苏，不为徒役；九流自此作，世卿自此堕。朝命不擅威于肉食，国史不聚歼于故府。”（章太炎《检论订孔》上）这段话是有不少漏洞的。精神生产手段把握不牢了，实际乃由于当时的物质生产手段，已逐渐从贵族的手里滑脱出来：暴君污吏在漫其经界，“田里不粥”的神圣规制亦维持不住了。然而，世卿世禄的秩序，显然大大的受到九流百家嚣杂议论的影响。
战国的分立混乱局面，无疑是邪说横议的温床。
秦并六国，从丞相李斯的建议中，知道它是曾在控制精神生产手段上作过一番努力的。李斯很机智的表示：以前诸侯并争，厚招游学，由是一般读书人“皆道古以害今，饰虚言以乱实。人善其所学，以非上之所建立。今皇帝并有天下，别黑白而定一尊。私学相与，非法教人，闻令下则以其所学议之，入则心非，出则巷议。夸言以为名，异取以为高，率群下以造谤。如此弗禁，则主势降乎上，党与成乎下。禁之便。臣请史官非秦纪皆烧之，非博士官所职，天下敢有藏诗书百家语者，悉诣守尉杂烧之；敢有偶语诗书，弃市；以古非今者，族；吏见之不举者，与同罪。……若欲有学，以吏为师。”（《史记》秦始皇本纪）这个建议被秦始皇接受了，于是秦及始皇帝，便被天下后世讥嘲谩骂，一提到“秦为无道”，就把“焚书坑儒”作为有力的注脚。其实，单就学术的立场讲，秦朝所作的孽，与此后汉代相比，真不可以道里计。而依维护统治的立场讲，秦禁造谤、禁巷议；只许“诗书百家语”藏之于博士官衙，只许学者“以吏为师”，想把私学重新回到官学，并不是念头错了，而是不得其法，不知道“百家语”中，究竟哪一家之言之教，才宜于利用而不必禁止，且无妨广为宣扬。李斯师事荀卿，渊源孔孟，其所建议创制，大体皆本儒家精神，而对于助百家，崇儒术，未肯公然主张，而必留待汉武帝董仲舒君臣去做，谅不是为了避讳，乃是由于统治经验不够。
所以，以小亭长出身而为天子的汉高祖，原本非常侮慢儒生，甚至“取儒冠以溲溺”，迨叔孙通略施小技，制定朝仪，始知此道有益于统治，乃不惜“至曲阜以太牢祀孔”。然儒家思想真正有益于治道的体验还是经过高、惠、文、景数世的不愉快事变，才逐浙领会到的。高祖在世有信、越等功臣叛变，惠帝之世有诸吕外戚叛变，景帝之世有吴、楚等宗室叛变。功臣靠不住，外戚靠不住，宗亲也靠不住，该如何才能使此大一统的局面，好好维持下去呢？武帝一朝的君臣们对此是颇费了一番心机的。他们知道高帝那样形式的尊孔是没有用处的，文、景治黄、老之学，适足增野心者的势焰，要天下一乃心德，非专尚一家学说不可。董仲舒谓：“今师异道，人异论，百家殊方，指意不同，是以上无以持一统。法制数变，下不知所守。臣愚以为诸不在六艺之科，孔子之术者，皆绝其道，勿使并进。”（《汉书》董仲舒传）这建议被武帝采纳了，于是孔子学说乃开始定为正统。然则他们为什么在百家之言中，独选中了孔学呢？原来百家以孔、老、墨三者为最著。“封建社会重阶级名分，君权国家重一尊威权：老子主无名无为，不利于干涉；墨家创兼爱，重平等，尚贤任能，尤不便于专制。惟独孔学，严等差，贵秩序，与人民言服从，与君主言仁政，以宗法为维系社会之手段，而达巩固君权之目的，此对当时现实社会，最为合拍；帝王驭民之策，殆莫善于此，狡猾者遂窃取而利用之，以宰制天下。”（苏渊雷：《孔学判摄》，见《新政治》第四卷第二期）因此，夏曾佑推论汉武帝尊重儒术之动机，谓其“非有契于仁义恭俭，实视儒术为最便于专制之教耳。”（《中国古代史》，第二七四页）
二
“最便于专制”的儒术，或者当做一种专制官僚统治手段来看的儒家学说，稍微仔细分析起来，就知道它备有以这三项可供利用的内容：
（一）天道观念；
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