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之职，只据以享俸禄，不参与政事，并无实权，于三省之外设政事堂为中央
行政首长办公机构，也称中书门下，简称中书。其正职长官，即宰相，称同
中书门下平章事，副职为参知政事。另设直属皇帝的翰林学士院，置翰林学
士若干，为皇帝起草诏书，包括对高级官员的任命及对外的国书等。
宋朝将兵权收归中央，建立由朝廷，即皇帝直接控制的国家军队——禁
兵。
设枢密院为最高军事行政机关，“佐天子执兵权”，统帅禁兵，并处理
国家军事行政的具体事务。枢密院与中书并称二府（枢府、政府），正、副
长官分别为枢密使、知院事，均由文人充任。枢密院掌管“军国机务、兵防、
边备、戎马之政令，出纳密令”，以及“侍卫诸班直，内外禁兵招募、阅试、
①
迁补、屯戍、赏罚之事”等 ；下设北面房、河西房、支差房、在京房、教阅
房、广西房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房、支马房、小吏房等机构。
直接管理、训练禁兵的机构是殿前司和侍卫司，称为二司；侍卫司又分
侍卫马军司和侍卫步军司，与殿前司合称三衙。长官分别是殿前都指挥使、
侍卫马军都指挥使和侍卫步军都指挥使。
禁兵外出作战，由皇帝另派统帅。
掌管全国财政收支的中央财政机构，是独立于尚书府户部的三司：盐铁
司、度支司和户部司。各司的长官为使和副使。三司地位略低于二府，称为
计省，其长官被称为计相。盐铁司掌管工商收入、兵器制造，内设机构为兵、
胄、商税、都盐、茶、铁、设等七案；度支司掌管财政收支、粮食漕运等，
下设赏给、钱帛、粮科、常平、发运、骑、斛斗、百官等八案；户部司掌管
户口、赋税、榷酒等，下设户税、上供、修造、曲、衣粮等五案。
宋朝的人事制度以唐制为基础，特点是权力高度集中于皇帝，官员的培
养、选拔、录用、考核、监察等工作由直接向皇帝负责而又相互独立的机构
分别承担。
① 后周时赵匡胤曾任宋州归德节度使。
① 《宋史·职官志二》，《宋史》，第3797 页。
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宋朝文武官员主要由科举产生。科举的生员为国家学校毕业的学生。国
家最高教育行政机构为国子监，正、副长官分别为祭酒和司业。下设国子学，
专门收七品以上京官子孙；太学，招收八品以下官员子孙及平民中的优秀者，
以及沿唐制而设的律学、算法、书学、医学和新设的武学、画学；另有为皇
家宗室子弟设立的大、小学。州、县皆有学，置学官和教授。
科举考试由礼部负责组织，每三年举行一次。录取人数每次在500人以
上。录取分三等：及第、赐进士出身、赐同进士出身。录取后即可授官。进
士及第须经殿试，由皇帝考选。除常试外，还有由皇帝临时设立科目的制举。
贤良方正能直言极谏科、博通坟典明于教化科等六科为现任官员考试的科
目；沉沦草泽科、茂材异等科为平民之被举者参加的科目。为防止科场作弊，
宋朝开创了“糊名”（弥封）和“誉录”（考卷由他人代写）等办法。对于
连考十几场不中者，皇帝予以特恩，赐本科出身。
中央政府各省、院、司、部、监及地方路、州长官的任命，为皇帝临时
亲点的差遣制。宋朝沿用唐朝的官职序列和名称，如三省、六部、二十四司、
节度使、刺史等。但官职名称只为定官位等级与俸禄多少，并不标志所直接
担负的责任，也不管本机构的事务。政府各机关中担负实际责任的长官都由
皇帝临时“差遣”。
①
户部负责按官职序列办理官吏的升迁、荫补 、至仕（退休）等，并掌管
一般官员的任用、赏罚、升迁等。
设审官院 （考核京朝官）和考课院（考核幕职和地方官）负责官吏的考
核，当时称为磨勘。一年一考，三考为一任。一任满后，由户部根据考核成
绩决定升降。考核主要不看政绩建树，官吏只要在任内不出过错，都可升迁。
宋朝官员大多老成持重，因循守旧。
设御史台监察朝廷百官，“纠察官邪，肃正纲纪，大事则廷辨，小事则
①
奏弹”。皇帝亲自任命御史，准其根据传言弹劾官吏，弹劾不当不负任何责
任；并规定每月至少奏事一次，为“月课”；如百日内无纠弹，即罢免降职
或罚“辱台钱”；只要敢于奏弹，无论实否，一律有赏。御史台兼有司法权
力。官吏违法，先由御史台侦察、审讯。另设谏院，职责不是谏君主，而是
举报官员较轻的不法行为。
中央司法机构为刑部、大理寺、御史台。另于宫中设立审刑院，由皇帝
直接控制。宋朝法典《宋刑统》大体沿袭唐《永徽律》的条文，但宋朝立法
以皇帝的敕令为主。后统编历年敕、令、格、式，成《元丰编敕令格式》。
宋朝法网严密，刑罚严酷，盗窃五贯钱以上，一律处死刑。每年判死刑之人
数倍至数十倍于唐朝。但是，对于官吏执法却很宽松。宋太祖立“誓碑”言
明：“不杀士大夫及上书言事人。”“子孙有违此者，天必殛之。”除谋反
罪外，京官犯罪一般只贬为地方官，俸禄依旧；罪大的，贬至远恶军州，仍
作官食禄。
宋朝的地方行政组织分为路、州 （府、军、监）、县三级。路为唐朝的
道转变而来。宋太宗时全国设15路。朝廷在路所设行政机构称司。掌管军政、
边防的是经略安抚司，长官为经略安抚使。财政机构为转运司，长官为转运
使；司法机构为提刑司，长官是提点刑狱公事，简称提刑；另置提举常平使，
① 宋朝实行恩荫制度，皇族宗室、后族贵戚和员外郎以上官员的子孙、姻亲均可由恩荫入官。
① 《宋史·职官志四》，《宋史》，第3869 页。
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主管赈灾和盐铁专卖的提举常平司。为削夺地方财政及司法权力，转运使、
提刑均直接向朝廷负责。
州、府、军、监为同级行政。在一般地区，州是路下一级的行政区。皇
帝居住过或任过职的州，京都、陪都和特要之地置府。军事要冲之地设军。
矿区设监。州、府、军、监设行政长官知府事 （知府）、知州事（知州）、
知军事（知军）、知监事（知监）；设通判为副长官，但通判直接向皇帝负
责。正、副行政长官均由文官充任。节度使、刺史、防御使等均为优待皇室
宗亲、功臣、将帅的闲职。州的地方武装为招募来的厢兵，设总管统帅。
州下置县。长官为县令，掌管一县民政、司法。另设辅佐县令管理民政
的县丞，管理机要文书的主簿，统领弓手，捉拿匪盗的县尉。县下设乡，置
乡书手。乡下设坊（城厢）、里（农村），置坊正、里正。里下有户，设户
长。在乡书手、坊正、里正的组织下，有户籍的男子组成乡兵，维持地方治
安。
宋朝的政治制度，权力高度集中于帝王之手，并使官吏相互制约。但为
这个制度服务的官吏却享有许多特权。官员免税，不服徭役；亲友、门客都
可由恩荫取得官职。官俸优厚，宰相、枢密使正俸中的月钱为三千贯，当时
可买田百亩；此外还有春冬衣，茶酒料薪炭盐猪羊米面，随从和仆人的衣粮
钱，二品以上的高官可使用仆人一百，每人一年粮钱三千文，绸绢一匹，布
三匹。
（3）封建土地制度和赋税制度
宋朝的土地私有制较为发达，除国家占有部分土地，用于封赐皇亲、功
臣、寺院以及用作职田外，土地大部分在民间。宋朝在政策上不规定土地占
有限额，土地兼并很严重。宋太祖在政治上极