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亦可谓是一部理想的宪法。其最堪重视者，乃为政治理想之全部制度化，而没有丝毫理论的痕迹，只见为是具体而严密的客观记载。我们读此书，便可想见中国古代人之政治天才，尤其在不落于空谈玄想，而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历史书，不能作为先秦时代的制度史大体上看，而实是一部理论思想的书，应为讲述先秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》，则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》，这一步骤，也可认为是中国政治历史上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的，仍不应仅当它是一部历史书，为记载唐代现实制度的书，而应同时当它是一部理论和思想的书看。因唐代人对政治上的种种理论和思想，都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背后，都应有理论和思想。一切制度，决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往现实的政治制度，而来空谈中国人以往的政治思想，也决无是处。
戊、唐代地方政府
以上讲的唐代中央政府，现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步了，但以地方政府论，则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而外轻。中央大臣，比较汉朝要更像样些，但地方长官则较汉为差。中国历史上的地方行政，最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县，和汉代一样。唐玄宗时，全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百多县。县级以上为“州”，唐之“州”与汉“郡”是平等的。州设刺史，在汉最先本为监察官，唐刺史则为地方高级行政首长。唐代有三百五十八州，较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等，六千户以上为上县，六千户以下三千户以上为中县，三千户以下为下县。汉县仅分两级，万户以上为大县，其长官称令。万户以下为二级县，其长官称长。可见唐代的县比汉县为小。唐代的州也分上中下三级，十万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州。这较诸汉郡，相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少，即此可见唐代地方长官，其职权比重，较之汉代差逊甚远。
其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用，唐代则任用之权集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属，全由中央分发。任地方官者，因其本身地位低，不得不希望升迁，各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官，于是把州县多分级次，由下到中，由中到上，升了几级，还如没有升。不像汉代官阶上下相隔不甚远，升转亦灵活。由县令升郡太守，便是二千石，和中央就请地位相埒。汉制三年考绩一次，三考始定黜陟，因阶级少，升迁机会优越，故能各安于位，人事变动不大，而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速，下级的永远沉沦在下级，轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。
己、观察使与节度使
说到地方行政，便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领，副丞相即御史大夫，主管监察。御史大夫职权，不仅监察中央及地方政府，同时并监察及皇宫之内，这已在汉制中说到。唐代设御史台，所谓三省六部一台，御史台成为一独立之机构，不属于三省。换言之，监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代相异之点。唐中宗后，御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州县地方政府，此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”，监察地方的谓之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书门下两省不在监察之列。唐德宗时，尚书六部，吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人，谓之分察。分巡则分全国为十道，派去监察之御史，称为监察使，后改巡察按察诸称，最后称为观察使，意即观察地方行政。在汉制，此事规定六条视察，大体范围，不得越出于六条之外。在唐代，名义上仍是巡察使，观察使，明明是中央官，派到各地区活动巡视观察，实际上则常川停驻地方，称为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手，其地位自较原置地方官为高。姑设一浅譬，如今制，教育部派督学到某几大学去视察，此督学之地位，自不比大学校长。彼之职务，仅在大学范围内，就指定项目加以视察而止。但唐代则不然。犹如教育部分派督学在外，停驻下来，而所有该地区之各大学校长，却都是受其指挥，他可以直接指挥各大学之内部行政，而各大学校长俯首听命。这一制度，无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使，论其本源，是一御史官，而属于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面。如是则地方行政，本来只有二级，而后来却变成三级。然其最高一级则名不正，言不顺，遂形成一种中央集权，对地方行政，极有流弊。假使此项监察使巡视边疆，在边防重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这即成为节度使。节是当时一种全权印信，受有此全权印信者，便可全权调度，故称节度使。节度使在其地域，可以指挥军事，管理财政，甚至该地区用人大权，亦在节度使之掌握，于是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人，于是形成一种军人割据。本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。东汉末年之州牧，即已如此，而唐代有蹈其覆辙。安史之乱，即由此产生。而安史之乱后，此种割据局面，更形强大，牢固不拔。其先是想中央集权，由中央派大吏到外面去，剥夺地方官职权。而结果反而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权之后，回头来反抗中央，最后终至把唐朝消灭了。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为布政使，就如现在的省主席。清代的总督巡抚，就名义论，应该如钦差大臣般，临时掌管军事的。但结果常川驻扎地方，其权力压在布政使上面，训致中央集权，地方无权。而到后此辈巡抚总督，却不受中央节制，中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例。总之中国是一个广土众民的大国家，必需得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代，似乎其中央行政比汉进步，而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官，这是一大缺点。而由军队首领来充地方行政首长，则更是大毛病。唐室之崩溃，也可说即崩溃在此一制度上。
二、唐代考试制度
甲、魏晋南北朝时代之九品中正制
上会我们曾讲过汉代的选举制，到唐代，此项制度，实际上已完全由考试制度来代替。说到考试两字之原始意义，考是指的考绩，试是指的试用。远在战国晚年，已有一大批中国古代的乌托邦主义者，在提倡选贤与能，在提倡考课与铨叙，其用意在规定一项政府用人之客观标准。汉代选举制度即由此提倡而来。唐代的选举，其实还是由汉代的选举制演变，而我们此刻则称之为考试制。
汉代是乡举里选之后，而再由中央加以一番考试的。其先是对策，对策只是征询意见而已。直要到东汉晚期，左雄为尚书，才始正式有考试。其时则考试只为选举制度中之一节目。迨至东汉末年，天下大乱，汉献帝逃亡，中央地方失却联系，一切制度全归紊乱，乡举里选的制度，自亦无从推行。于是朝廷用人没有了标准，尤其是武人在行伍中滥用人员，不依制度。曹操以陈群为尚书，掌吏部用人事，陈群始创设九品中正制。此制大体，就当时在中央任职，德名俱高者，由各州郡分别公推大中正一人。由大中正下再产生小中正。然后由中央分发一种人才调查表，此项表格中，把人才分成九品，上上上中上下，中上中中中下，下上下中下下。让各地大小中正，各就所知，把各地流亡在中央的人士，分别记入。不论其人已经做官或从未入仕，皆可入登记表。表内详载其年籍各项，分别品第，并加评语。所以主持这项工作的便称九品中正。这些表格，由小中正襄助大中正核定后呈送吏部，吏不便根据此种表册之等第和评语来斟酌任用，分别黜陟。这样一来，官