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姆大叔引领的路线图中。凯南的报告从政治、经济、军事方面都提出了改变对日占领政策的具体意见。这意见成为对日政策转变中的主导性意见。这样，以凯南为中心的美国国务院掌握了这一转变中的主导地位。美国陆军部也不甘落到国务院后头。4月底，陆军部便提出比凯南报告中更激烈的意见：一、无限地推迟对日媾和；二、允许日本再军备；三、停止远东委员会职能；四、关于缩减总司令部人员，排除经济力量过度集中的政策，对总司令部提出协助意见。这样，陆军部的意见从单纯的经济复兴扩大到政治军事方面。此后，陆军部副部长德雷伯于5月中旬又提出报告。这一报告除重整军备问题外，和国务院的意见大致相同。
可是，国务院和陆军部在赔偿问题和远东委员会问题上发生分歧。陆军部主张大幅度减轻赔偿，而国务院坚持原赔偿总额的30％。对远东委员会问题，国务院虽然主张限制远东委员会的职权，但表面上和远东委员会保持一定的协调关系。而陆军部则要明确宣布远东委员会的工作业已完成，没有存在的必要。远东委员会是决定对日占领的决策性机构，是维护战后盟国关系的纽带。当美国单独改变对日政策时，它却变成障碍。因此，这样远东委员会就成为美国迫切希望扔掉的破靴子，所谓的盟国关系虽然在形式上依然有美国国务院要求协调的“呼声”，但已经是言不由衷了。
为了早日解决对日政策的转变，政策设计委员会在重新研究各方面意见的基础上又草拟了美国对日政策的NSC—13号文件，并于5月28日向国家安全委员会提出。这一报告基本上继承了凯南3月25日的报告内容，对日媾和和远东委员会问题上没有采纳陆军部的意见，对赔偿问题也采取暂时的回避态度。国务卿马歇尔和陆军部长罗亚尔8月底9月初进行数次会谈，力图协调和统一两个部门的分歧，但没有得出统一的意见。于是，国务院和陆军部于9月24日分别向国家安全委员会提出各自的报告，即NSC—13—1号。在这一报告中，国务院虽然同意结束战时形成的盟国关系，但依然主张和远东委员会协调。
这时，在欧洲，美苏就柏林问题的矛盾更加激化。而在中国，共产党领导的人民解放军发起了辽沈战役，中国革命形式开始发生了根本的变化。在这种形势下，美国国家安全委员会从9月以来一直把中国问题和日本问题一并进行研究，并于10月9日通过了转变对日占领政策的NSC—13—2号文件。该文件基本上继承了以凯南3月25日报告为蓝本NSC—13号文件精神，只是把远东委员会和赔偿等问题暂时搁浅。时隔不久，中国人民解放军又发动了平津战役和淮海战役，并获得了伟大的胜利。在中国人民解放军节节胜利的新形势下，国民党要举行和平谈判。但两党在北京的和谈于4月20日破裂，百万雄师横渡长江天险，相继解放南京、上海。在这一情形下，美国国家安全委员会于1949年5月又通过了NSC—13—3号文件，就搁浅的远东委员会和赔偿问题，完全同意了陆军部的意见。
于是美国不惜牺牲盟国的利益；一再减少日本的赔偿；最后乃至于宣布停止拆迁。
美国索赔政策的“三部曲”
美国凭借其战后雄厚的实力掌握了对日索赔的主导权；他的风力和风向的转变，颇为戏剧性的反映在其对日占领和对日索赔的政策方面。如果，用一句中国成语“翻手为云，覆手为雨”来形容，也并不为过。美国的索赔政策随着国际局势的变化不断调整；这对盟国索赔产生深刻影响，尤其是受害最深重的中国人民，随着“山姆大叔”挥动着手中的“仁慈之笔”，将日本对中华民族的血债笔笔勾销，使中国人民一次次地忍受着椎心之痛。
一、 美国索赔政策的“三部曲”
大体来讲；美国的索赔政策可以分为三个阶段：
（一）从二战结束到1947年1月为第一阶段。总的看来；这一时期的美国对日索赔政策是较为积极的；鲍莱计划和临时赔偿方案就是在这一时期出台的。
（二）1947年1月—1947年8月为第二阶段。美国的政策转趋消极；但尚能顾及盟国的利益。鉴于分配率问题迟迟不能达成协议；1946年12月间；美国政府援引远委会组织规程规定；采取单独行动；对盟总发布指令；饬令执行先期拆迁；并建议远委会制定先期拆迁计划；在临时赔偿方案内；先提30％作为赔偿物资。1947年4月4日；美国政府向盟总颁发第75号临时指令；命令它立即执行先期拆迁计划。指令中规定；先期拆迁物资分给中、英、荷、菲四国；中国得到供赔物资的15％；英、荷、菲各得5％。〔22〕
在这段时期里；美国的政策显出消极的迹象；斯揣克调查团的赴日是此迹象的体现。1947年1月28日；美国陆军部派曾任美国驻德军政府赔偿代表的斯揣克（Cliff Strike）带领多名实业家赴日调查经济情形；并研究其他相关问题。斯揣克调查团在日调查了一个多月后；向记者发表了谈话；对日本赔偿显示出了宽纵的态度；建议日本在1950—1951年达到远委会规定的生活标准；在此前提下计算日本应保留的工业数量；同时他建议纺织工业全部保留。虽然斯揣克调查团的赴日表明了美国政策开始趋于消极；但这一次的调查并没有发表正式的报告；并且此后美国为了部分解决赔偿问题；还向盟总下达了执行先期拆迁计划的指令。
（三）1947年8月—1949年5月为第三阶段。（1949年5月以后的政策是这一时期政策的延续）
消极因素已经占据了美国此阶段索赔政策的主流；停止先期拆迁指令的下达是此政策的极端体现。
斯揣克调查团于1947年8月间再度赴日调查；3个月后返美。1948年2月底；调查团完成了报告；与鲍莱报告相比；斯揣克报告在对日索赔方面消极了许多；它大大减少了日本赔偿的数量。该报告认为如将日本生产设备（主要军火工业设备除外）搬去；会增加美国纳税人的负担。〔23〕
美国政府并不就此罢休；1948年3月15日；美国陆军部又派次长德雷柏（Wiilliam Draper）率领经济合作局局长霍夫曼（PaulG。Hoffman）、化学业银行及纽约信托公司董事约翰斯顿（PercyH。Johnston）等实业家多人赴日调查经济情形；并研究斯揣克报告所建议充赔的各项工业。德雷柏调查团3月下旬抵日；4月初返美。5月18日；陆军部发表该团的调查报告；调查报告由约翰斯顿拟草；故陆军部称之为“约翰斯顿报告”。根据报告的建议；美国扶植日本的意图更加明显；对日本赔偿品数量的减少比斯揣克报告更有过之。报告敦促美国政府在经济上援助日本；希望日本不待和约完成；即可与各国恢复正常贸易关系。〔24〕
这两个报告发表后；受日本侵害的国家纷纷以各种方式表达强烈的不满；美国却置若罔闻；一意孤行；并于1949年5月13日向盟总下达停止执行先期拆迁计划的指令。
这样，美国人便在看似缜密和繁冗的三次所谓的调查后，结束了本已微薄的拆迁赔偿，国民政府便在心情的起起落落中，接受了美国人定下的“公允”的事实。
国民政府最终还是在1945…1949年的国家间对日索赔中以失败而告终。这其中有过曲折回旋的希望，这种希望承载的不仅是14年日军之辱，而是百年国耻的一种补偿！它有着生命不可承受之重。但是，二战后的中国依然遵循着“弱国无外交”，“弱国无国格”，甚至是“弱国无人格”的定律，把希望撒播在他人的田野里，自己收获的依然是沉重的苦涩。
对日国家赔偿的失败有着偶然中的必然，我们从上文记录下的种种矛盾的盘结与交织中，便不难推断出它的“虎头蛇尾”的结局。
对日官方索赔失败的必然性
首先是蒋介石领导的国民党政府惟美国马首是瞻。二战结束前后，蒋介石确实踌躇满志，想通过索赔来血洗14年被侵略的耻辱，充实发展自己。所以，他非常积极地支持抗战损失调查工作，商讨索赔方案，向他国表达中方对赔偿的意见。但是，随着抗战的结束，国内阶级矛盾重新上升为主要矛盾，国民党的对内政策是在全国恢复和维护一党独裁的专制制度，并在“统一政令、军令”的旗号下吞并解放区和人民军队。然而，国民党集团连日本投降后的接受，都要靠美国采取“异乎寻常的步骤”，即用美国飞机和军舰运送军队来实现，又适逢“国力凋敝”，战事节节败退，而面临重重困难。