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奈良时代中央集权封建国家建立在班田制基础上。随着位田（授与五位以上贵族的田）、职田（授与官员作俸禄的田）、功田、赐田以及垦田（开垦的荒田为私有田）的发展和私有土地的增多，班田制日益受到破坏，国家的统治力量也随着削弱。此外，朝廷每年为保护和发展佛教事业，经营造寺、造像、法会等付出巨大费用，使国家的财政负担也不断加重。奈良后期僧侣上层的参政和腐败，不仅对以天皇为首的中央集权造成危胁，也不利于以佛教巩固封建统治秩序。因此，在朝廷迁都平安（今京都）以后，光仁、桓武、平城和嵯峨天皇等在对政治经济进行整顿和改革的同时，对佛教也加强了管理和监督：派使者到奈良七大寺对僧尼进行检校，整肃僧尼风仪；对僧尼得度、考试及造寺进行严格的限制，鼓励对佛教义理的研究和阐释；整顿寺产，禁止向寺院施舍田园，也禁止土地买卖，规定由国司、寺院三纲（上座、寺主、维那）和施主共同检查地方上由官吏或贵族建造的大寺的资财。
此外，天皇特别扶植和支持最澄、空海从唐新传入的天台宗和真言宗，用以作为与奈良佛教相抗衡的势力。
1。最澄和日本天台宗
最澄（767—822），俗姓三津首，字广野，年12从奈良大安寺行表和尚出家，学习唯识章疏等，年20在东大寺受具足戒。后见奈良佛教界充满腐败混乱现象，便独自到平安东北的比叡山结庵修行，诵《法华经》、《般若经》等大乘经典，并修禅观。他在读中国佛教章疏时，对书内引证的天台宗教义很感兴趣。经别人帮助，他从收藏天台宗典籍的寺院抄来《摩诃止观》、《法华玄义》、《法华文句》等进行研究。这些隋代智f的著作是律僧鉴真带到①参见木宫泰彦《日中文化交流史》中“遣唐学生、学问僧一览表”。33氯日本的。鉴真与其弟子法进等人在日本已讲授过天台宗教义。在鉴真之前到日本的道叡系禅宗北宗禅师普寂弟子，也熟悉天台宗教义，他是行表之师，而最澄曾师事行表。最澄入唐求法之前已对天台宗有所了解。
最澄在比叡山的修行和传教活动引起桓武天皇的注意。延历二十一年（802），最澄得知天皇有意扶持兴隆天台宗后，特地上表请求入唐求法。第二年，最澄、义真获准随遣唐使藤原葛野麻吕的船舶出发，但因风折回。延历二十三年（804），最澄和空海等随遣唐使入唐。最澄、义真到达台州（浙江临海县），在龙兴寺从天台山修禅寺座主道邃受天台宗教法和《摩诃止观》等书抄本，并受大乘戒。此后，最澄登天台山，从佛陇寺的行满受法并天台宗教籍82卷。行满、道遂都是天台宗六祖荆溪湛然（711—782）的弟子，最澄则是接受湛然教系传法的第一个日本人，又在天台山禅林寺从翛然受禅宗牛头法融一派的禅法，他在入唐之前曾从其师行表受禅宗北宗禅法。
唐贞元二十一年（805）四月，最澄与义真离开台州到越州（今浙江绍兴），从龙兴寺沙门顺晓（善无畏的再传弟子）受密教灌顶和金刚界、胎藏界两部曼茶罗以及经法、图像和道具等。
这样，最澄在唐接受了天台、密宗、禅及大乘戒法的四种传授，此即所谓“圆、密、禅、戒”的“四种相承”。公元805年5月最澄搭遣唐使的船回国，向天皇上表复命，将带回的经书章疏等230部460卷及《金字妙法莲华经》、《金字金刚经》和图像、法器等就上。
最澄在天皇支持下努力在日本正式创立天台宗。延历二十五年（806）最澄奏请朝廷每年准予各宗度僧出家，在奈良佛教宗派之外，“更加天台法华宗”，建议各宗度僧之数为：“华严宗二人，天台法华宗二人，律宗二人，三论宗三人，加小乘成实宗；法相宗三人，加小乘俱舍宗”①。天皇同意，下诏按奏文之数度僧，对受度者应先考试，注重考察他们对义理的了解和持戒情况。这样，在原来的奈良六宗之外，天台宗正式取得独立的地位。
此后，经平城天皇到嵯峨天皇，最澄不断扩充以比叡山一乘止观院（根本中堂，后改称延历寺）为传法中心的天台宗教团，又积极到各地开展传教活动。在传教过程不断与奈良佛教的学僧进行争论。主要围绕两个问题：第一，一乘、三乘的权、实之争——一切众生是否皆有佛性，天台宗与法相宗二者何为优越的问题。
最澄的主要对手是法相宗学僧德一。德一根据法相宗教典的五种姓法，认为“无性”众生即使能成声闻、缘觉，但无佛性，不能成佛，反对天台宗所说的一切众生皆有佛性，皆能成佛的理论。最澄据《法华经》及有关天台宗著作，认为按教义把修行者分为“声闻”、“缘觉”、“菩萨”三乘，是佛应众生素质高下作的权宜说法，而按佛的真实本意，只有一乘“佛乘”，没有三乘，此即“佛权方便，说三乘耳，尚无有二，岂当有三！是诸声闻，皆当成佛。”②因此，天台宗的主张符合佛的本意，属于“真实之教”，而法相宗的“五种姓”说为“方便之说”，属“权教”。此外，对奈良佛教的诸宗派，凡信奉二乘、三乘教法的，他均判之为权教。
第二，为确立大乘戒，在比叡山设立大乘戒坛之争——最澄的天台宗能否摆脱奈良佛教而独立发展的问题。
①《传教大师全集》（1926年比叡山图书刊行所）卷5《天台法华宗年分缘起》。
②《法华经。信乐品》。
日本约授戒制度是从鉴真赴日（753年）以后完备起来的，他把中国通行的《四分律》（小乘法藏部戒律）及道宣的有关著述带到日本，作为弘传律学和授戒的主要依据。先后修建的东大寺戒坛院、下野（今枥木县）药师寺戒坛、筑紫（今福冈）的观世音寺戒坛，是全国出家者受戒之所。在最澄创立日本天台宗的时候，这些戒坛皆由奈良佛教把持。各宗出家者必须到奈良东大寺受戒，天台宗出家者也不能例外。由于法相宗势力大，待遇优厚，在比叙山的天台宗出家人在下山受戒时，往往转入此宗，或不再归山。鉴于这种情况，最澄决心改变必须下山受小乘戒的常规，提出：天台宗是大乘圆教，此宗的得度者不应下山受小乘戒，只要在比叡山受大乘戒（也称菩萨戒，依据《梵网经》等）就行了。为此，他几度上奏朝廷，要求在比叙山上设立大乘戒坛。由于把持僧纲（最高僧官，有僧正、僧都、律师）的是奈良佛教僧人，他的奏议长期没有获准。直到最澄于弘仁十三年（822）去世之后，嵯峨天皇才许可在比叡山设坛，每年为得度僧授大乘戒，然后让受戒的人住在山中12年专心修学。
嵯峨天皇此后又赐比叡山以“延历寺”之号，自此比叙山升为官寺。最澄死后45年，清和天皇赐以“传教大师”谥号。
最澄的著作主要有：《守护国界章》、《显戒论》、《法华秀句》、《内证佛法血脉谱》等。
最澄的弟子有义真、光定、圆澄、圆仁等，圆仁（794—864）继义真、光定之后任第三代座主，在仁明天皇承和五年（838）入唐，修学天台宗的密教，承和十四年（847）回国，对日本天台宗的法华忏法和密教有发展，并传入五台山的念佛法门，对后世净土信仰有很大影响，著有《法华迹门观心绝对妙释》、《金刚顶经疏》及《入唐求法巡礼行记》等。义真的弟子圆珍（814—891）继安慧之后任第五代座主，在文德天皇仁寿三年（853）入唐，学天台宗和密教，6年后回国，注重弘传密敦，著有《传教大师行业记》、《行历抄》等。
日本天台宗是从中国传入的，在教义方面奉《法华经》及中国天台宗创始人智f（538—597）所著《法华文句》、《法华玄义》和《摩诃止观》等为基本教典，以“五时”、“八教”的判教理论和“一念三千”、“三谛圆融”的诸法实相论和“一心三观”的禅观理论为基本教义，但因为日本天台宗是在日本特有的社会历史环境中传播和发展的，所以也形成自己的特色，主要有以下三点：（1）天台宗、密教的合一。最澄在唐从天台宗道逢、行满学天台教义，又从密宗顺晓学密宗教义，把二宗著作带回国。最澄在创立日本天台宗时，对二宗并重，让每年得度的二僧分别修止观业（天台）和遮那业（密）。现存