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被当成是清朝政府财政的主要支柱。在他这一方面，赫德完全控制着海关机
构。清帝批准给税务司花销的巨额津贴（1876年增至每年一百万两），使得
海关的洋员能够过上豪华的生活，这为许多中国官员所羡慕，并常常引起英
国领事们的妒忌。总理衙门对赫德的信任，是多年来他在以下几个方面有着
出色的表现而形成的：首先他是作为海关机构的全权管理者，其次是作为按
总理衙门指令行事的雇员，第三是作为英帝国在各通商口岸处于领导地位时
期的英国人。事实上，赫德成了总理衙门的主要外国顾问，并且能够不时地
对政策产生某些影响——例如，推动以1866年半官方的斌椿使团为开端的各
种使团出国，扩充同文馆使其包括算学和科学学科。赫德关于对外政策的意
见和他在外交谈判中的帮助，得到了总理衙门的高度赞扬；有几次他的调停
对清政府与欧洲各国的关系有着极为重要的意义。然而，尽管赫德很想看到
中国变得强盛起来，但他对十九世纪七十年代中国自强政策的直接影响是有
括对往返于中国各通商口岸之间、悬挂外国旗帜的船只所征收的关税数字。
① 罗玉东：《光绪朝补救财政之方策》，载《中国近代经济史研究集刊》，卷1 第2 期 （1933 年5 月），
第190—191 页，其中提到了几种不同的估算方法。
② 陈文进：《清代之总理衙门及其经费》，同上，卷1 第1 期 （1932 年11 月），第49—59 页。陈文进：
《清季出使各国使领经费》，同上，卷1 第2 期 （1933 年5 月），第270—310 页。
① 见斯坦利：《清季的财政革新者胡光墉》，第48—52 、81—84 页。
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限的。他试图劝说清政府建立一个现代化的造币厂，但这一设想既未得到英
国公使威妥玛的支持，也没有被清朝的官员认真考虑过。赫德提议建立全国
性的邮政局，但仅仅在十九世纪七十年代得以建起一个属于海关总税务司的
②
邮政司，限于有限的一般性营业。赫德发现，他不能争取清政府采纳他关于
实现中国所需要的教育和文官制度改革的意见，这就象李鸿章和沈葆桢不能
使他们的考试制度的建议引起重视一样。
从1863年李泰国…阿思本舰队流产以来，赫德一直希望帮助中国组织一
支现代化的海军舰队，由在华的英国侨民担任一定的职务，负责舰艇、船员
和提供训练等事项。从十九世纪七十年代中期开始，赫德帮助李鸿章和其他
官员从英国，主要从英国的阿摩士庄厂购买海军舰艇。赫德的代理人金登干
是他派的驻伦敦海关办事处的税务司；金登干可以代表赫德购买船只和其他
物资，甚至还可与英国当局进行半外交性质的接触。即使中国第一任出使英
国大臣郭嵩焘在1877年于伦敦开设使馆之后，赫德和金登干利用邮件和电报
进行密切联系，仍能多方面地在专业问题上效力：例如，在中国沿海建立灯
塔和气象预报设施；代表中国出席在巴黎、维也纳和其他地方的国际博览会；
以及为同文馆聘用教授等。由于身居这样一种中介人的地位，既与恭亲王接
触密切，又能单独接近伦敦，赫德看到了许多改革的良机。他甚至一度希望
清帝国政府能够委派他担任总海防司的新职。“我要使中国强大起来，我要
使英国成为它最友好的朋友。”赫德深信如果有一个与他创建的海关相似的
海军组织，中国在五年之内就会有一支难以对付的海军。他并不认为英、中
两国之间有什么战略性的利害冲突，但他还是很谨慎的，并始终意识到他只
是一个顾问，他之所以受到信赖是因为他的工作取得了成果。他忠实于海关
总税务司的职守，并介入了几项冗长的诉讼，在这些诉讼中他针对英国政府
就条约规定的海关事务，为中国的权益辩护。他达到了他的一个主要目的，
即确定了如下原则：在华的英国雇员为中国办理公务时，必须首先把自己当
作是中国官员，而不是在华的英国侨民。然而外国雇员总是有他们的局限之
处的。1879年9月，赫德提出一项备忘录，拟请任命一位总海防司，清廷对
①
此本已有所考虑，但一经李鸿章和沈葆桢评头品足，即被搁置起来。然而，
在这些忠心耿耿的中国官员和英国国民之两种人之间，不管相处得如何圆通
和如何相互合作，但清帝国政府的选择是非常清楚的。很显然，把估算和上
报关税的职责委托给外国顾问是一回事，而让他们去经管军事那就完全是另
一回事了。
② 见弗兰克·金：《1845—1895 年中国的货币和货币政策》，第222 页。郑英还：《中国的邮政通信及其
现代化，1860—1896 年》，第70—77 页。
① 《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷18 第37—38 页；卷19 第1 页；《译署函稿》，卷9 第37—38 页。
参阅9 月4 日赫德致金登干的信，见费正清等编：《北京总税务司赫德书信集：1868—1907 年的中国海关》，
第1 册第301 页；赖特：《赫德与中国海关》，特别是第478 页。
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早期阶段：长远的规划
上面已经提到，由于同治朝廷中的权力结构，以及慈禧太后对一批用以
抵销恭亲王势力的极端保守的官僚的依赖，诸如修改科举考试制度等基本的
改革建议都得不到加以考虑的机会。尽管如此，政治思想上到底还是允许一
些规划得以推行：这里主要指的是引进有关军事装备的技术，但也包括传播
西洋科学以及使一些经济设施现代化的最初步骤。这些早期的企业实在太少
了，然而回顾起来，直到十九世纪七十年代晚期为止的这一时期，仍应该看
作是一个希望的时期。因为当时国内政治还不是那么复杂，国外对中国的压
力也不是那么严重，还不会使这些为数很少的事业的长期性计划无法实现。
江南制造局和福州船政局都把注意力放在造就人才上，包括向国外派遣留学
生。轮船招商局和开平矿务局两者的创建，与其说是为了马上获利，还不如
说是为了与中国水域中的西方航运业以及外国进口的煤炭竞争，以维护中国
对本国经济的控制权。
由于其中有些项目过于庞大，它们陷入了组织不力和经营困难的积弊之
中。新的事业通常以特设新的政府机关的形式出现；它们在制度上比起一般
政府机构要灵活一些，然而总的说来仍旧没有摆脱清朝官僚主义的习俗。例
如京师同文馆，是由总理衙门直接管辖的。虽然终于授权给一个美国传教士
学者（丁韪良）负责指导教学，但是这所学校还是继承了一些满洲旗人学堂
的作法。多数其他项目，例如机器局、船政局、甚至招商局和矿务局在内，
都是由省一级通过新设置的“局”来办理的。这些局是清帝按照那些以往专
为某项目的设署经办的先例而授权设立的：这类机关过去通常为清帝所敕
准，而在对太平天国的战争开始之后，就变得格外多了。经办人员一般由通
商大臣或者总督选定，并由他签发札委。这些人通常具有“总办”或“会办”
①
的头衔，也可以称作“委员”。这种新设置的局比老式衙门的效率要高一些，
这只是因为办事程序比较简便，并且现代技术和业务方式迫使它们接受了一
些新的办事准则。但是这些新机构还是保存了不少老一套的作法，而且由于
其他官僚部门的干预，常常使流弊加剧，这些流弊有时还相当严重。
由于新的事业往往涉及昂贵的进口机器及新的知识和新的生产程序，所
以清朝的官吏们面临着严重的财政问题和专门技术知识问题。除去各省自己
支应之外，只有朝廷里的达官显贵才能保证从宝贵的海关关税中得到定期拨
款。此外，所需要的其他各种自然资源和人力资源也有待于开发。一座兵工