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个英国新教徒不会轻易地受那些否认诱使改宗的人们劝诱而
将他的子女放进罗马天主教学校，爱尔兰天主教徒不会把他
们的子女送进可能把他们变成新教徒的学校，而我们竟期望，
认为印度教的特权可以因仅仅一项外界行为而被废弃的印度
人会让他们的子女去冒被变成基督教徒的危险！
这就是统治国家的舆论可能有害于而不是有利于作为其
所委托的总督的行动的方式之一。在其他方面，统治国家可
能在为了英国殖民者的某种利益而提出的坚决要求下常常进
行干涉。英国殖民者在国内有朋友，有舆论机关，可以接近
公众。他们和他们的同胞有着共同的语言和思想，英国人的
任何申诉都可以博得更大同情，即使不存在有意的偏爱。如
果说有一件经过所有的经验证明的事实的话，那就是：当一
个国家使另一国家从属于自己的时候，统治国家的那些去到
该从属国家寻求发财致富的人们就是最需要加以有效限制的
人。他们始终是该地政府的主要困难之一。他们依靠着征服
国家的威望，充满着无礼的傲慢，抱着绝对权力所激起的感
情，却毫无责任感。象在印度这样的人民中，公共当局所作
的最大努力不足以为弱者抵御强者提供有效的保护；在一切
强者中欧洲殖民者是最强的。凡是这种令人沮丧的局面没有
在最显著的程度上被个人本身的品质加以纠正的地方，这些
殖民者就认为殖民地人民不过是他们脚下的泥土。因此在他
们看来，当地人民的任何权利要是妨碍他们的哪怕是一点点
要求的话也是荒谬可笑的。凡是违反他们认为有利于他们的
商业目的的权力行动而采取的保护当地居民的最简单的行
为，他们都斥之为，并真心认为是，损害他们的利益的行为。
在象他们的这种情况下，这种感情状态是很自然的，以致虽
经统治当局的阻止，这种情绪或多或少不可能不经常爆发出
来。政府本身虽然没有这种情绪，但即使对它自己的年轻不
懂事的文职和军事官员也从不能制止这种情绪，而对这些人
较之对独立的侨民，政府的控制是要大得多的。和英国人在
印度一样，根据可靠证据，法国人在阿尔及尔的情形也是如
此；美国人在从墨西哥夺取来的地方也是如此；在中国的欧
洲人看来也是如此，甚至在日本也已经是这样。没有必要回
忆西班牙人过去在南美洲是怎样的情况。在所有这些场合，这
些私人冒险家所属的政府都比他们要好，它们尽其所能保护
土著居民不受他们的侵害。甚至西班牙政府也诚恳地和热心
地这样做了，尽管无甚效果，这是每一个读过赫尔普斯
（Ｈｅｌｐｓ）先生所写的有教育意义的历史的人都知道的。假如西
班牙政府曾直接对西班牙的舆论负责，它会不会作这种努力
就是可怀疑的，因为毫无疑问，西班牙人会袒护他们的基督
教亲友而不袒护异教徒。本国公众听取的是殖民者的意见而
不是土著居民的意见；他们的陈述很可能被看做是真实的，因
为只有他们才既有手段也有动机不屈不挠地迫使漫不经心和
漠不关心的公众舆论接受他们的陈述。英国人比任何其他国
家人民更习惯于用来审查其国家对外国人行为的不信任的批
评，通常被用来对待当局的行动。在所有政府和个人之间的
问题上，每个英国人的心中总是假定错误在政府方面。当英
国居民将英国人政治行动的火力对准为保护土著以防他们侵
犯而设置的防御工事时，行政部门虽有把事情办得更好一些
的真正的但是模糊的意愿，但一般说来总是觉得放弃争议立
场比捍卫这种立场对其议会利益更为保险，至少是更少麻烦。
更加糟糕的是，当舆论以公正和博爱的名义为了从属社
会或民族的利益发动起来的时候（因为英国精神是以容易被
发动而著称的），同样可能认错目标。原因是，在从属社会中
也存在着压迫者和被压迫者，存在着强有力的个人或阶级和
匍匐在他们面前的奴隶，正是前者而不是后者握有接近英国
公众的手段。由于滥用权力而被剥夺了权力的荒淫无道的压
制者不是受到惩罚，而是得到和他曾经享有的同样巨大财富
和显赫名声的支持。这是一群有特权的地主们，他们不是要
求国家把对他们土地上的地租所保留的权利让给他们，就是
对国家为保护群众不受他们横征暴敛的任何努力深恶痛绝斥
之为错误。他们不难得到英国议会和报刊中有利害关系的或
慷慨激昂的支持。无数沉默的人则得不到任何支持。
以上所论可以作为例子来说明这样一个原则——这可以
说是一项显而易见的原则，假如不是几乎没有人注意到它的
话——即：尽管对被统治者负责是好政府的最大保证，但是
对别的某个人负责就不仅没有这种趋势，而且既可能有利也
可能有害。英国的印度统治者对英国负责主要地是有益的，因
为当政府的任何行为遭到非难的时候，它保证公开讨论。它
的效用并不要求一般公众都理解争论中的问题，只要公众中
有一些人理解就行。因为这不过是一种道义上的责任，不是
对集体的人民的责任，而是对他们中作成判断的每个单独的
人的责任，各种意见既按数量计算，也按分量计算，一个人
赞成或不赞成的意见如果把问题表达得出色就可能胜过数以
千计的对问题毫无所知的人的意见。它无疑是对直接统治者
的一种有用的限制，可以把他放在被告席上，陪审团中的一
两个人将就他的行为提出有价值的意见，尽管其余人的意见
在不同程度上比没有更坏。情况就是这样，这也就是从英国
议会和人民对印度政府行使的控制得来的对印度的那部分好
处。
英国人民履行他们对印度的责任，靠的不是直接统治那
个国家，而是靠给它以好的统治者。他们给它的不会次于一
个英国内阁大臣，他想的是英国的政治而不是印度的政治。他
的任期很少长到能使他养成对如此复杂问题的明智的关心。
在议会中起来对付他的是由两三个善于言辞的人构成的人为
的舆论，好象是真正的舆论那样有力量；另一方面他却不会
受到那种使他能够形成他自己的正直意见的训练和职位的影
响。一个自由国家试图通过它自己行政部门的一个分支统治
一个遥远的、居住着不同人民的属国，几乎不可避免地要失
败的。唯一可能取得相当成功的方式就是通过一个经授权的
比较有永久性的机关进行统治，只给可能变更的国家行政部
门以视察权和否决权。这样的机关确曾在印度存在过；我担
心无论是印度还是英国都将为废除了这一中间的统治手段的
眼光短浅的政策而受到严重的惩罚。
不需要说，这种代表机关不能具有好政府的一切条件；首
先，它就不能具有和被统治者在利益上的完全和永远起作用
的一致性。这种利益的一致甚至在被统治人民在某种程度上
有能力照料他们自己的事务的地方也是难以得到的。真正的
好政府是不适合这里所说的事情的各种情况的。只能在不完
全中作选择。问题是，统治机关应这样组成，俾使它能在所
处的困难情况下尽可能多对好政府感兴趣和尽可能少对坏政
府感兴趣。一个中间机关最具备这些条件。经授权的行政机
关总是比一个直接的行政机关具有这种好处，无论如何它除
对被统治者履行责任外没有其他责任。它除考虑他们的利益
外，不考虑其他的利益。它从施行恶政中捞取利益的权力可
以被减到——在东印度公司的最近的组织法中这项权力已经
被减到——极小数量，而且它能完全摆脱任何别人的个人利
益或阶级利益所产生的偏见。当本国的政府和议会在行使作
为最后手段保留给它们的权力中受到不公正的势力影响时，
中间机关在帝国法庭前是该属国的确定无疑的拥护者和辩护
人。此外，随着事物的自然进程，中间机关主要由具有对他
们国家所关心的这部分事情的专门知识的人们组成，他们是
在当地为此目的训练成的，并把当地的行政管理作为他们终
身的主要职业。在具备了这些条件，并不致因国内政治的偶
然事件而失去职位的情况下，他们就把自己的声望和考虑同
他们的特殊责任一致起来，他们对其行政管理的成功，以及
对其所管理的国家的繁荣，所具有的关心要比代议制政体下
的内阁成员