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才应当自己承担起来。至于其他的工作，它的正当职责不是
去做该项工作，而是设法让别人把该项工作做好。
例如，被认为特别应该属于代表人民的议会的职务是表
决税收。然而，在任何国家代议团体都不自行提出或由它委
派的官员提出预算书。尽管国库支出只能由下院表决，尽管
公共费用的各个项目的支出预算也须有下院的认可，但宪法
的准则和一贯的惯例是，只有根据国王建议才能拨款。人们
无疑觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支
出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和
对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。因此，不
期望甚至不允许议会直接发起税收或支出，要求于它的只是
表示同意，它所具有的唯一权力就是拒绝同意。
这一宪政理论中所包含和承认的各个原则，就期望目前情
形说，如果得到遵循，就是限制和界说代表制议会职能的指
导。首先，承认在代议制实际上被视为当然的一切国家里，人
数众多的代议团体不应当管理国家事务。这项原理不仅是以
好政府的最根本原则为基础，而且是以有关各种事务的良好
管理的原则为基础。任何一个团体，除非组织起来并有人统
率，是不适于严格意义上的行动的。甚至由少数成员组成的
特别委员会，并且这些人是特别熟悉所从事的业务的，也总
是赶不上在一个人统率下那样好，如果可能从他们之中找出
一个人，使他成为首脑，其他的人从属于他，这个委员会的
性质将会有所改进。一个团体能比任何个人做得好的是对问
题的考虑。当听取或考虑许多相冲突的意见成为必要的或重
要的事情时，一个进行审议的团体就是不可缺少的。因此，即
使对行政事务说来这种团体也常常是有用的，不过一般说来
只是作为咨询机构；通常这种事务最好由一个人负责进行。甚
至一个股份公司也总是在实际上——如果不是在理论上的话
——有一个总经理；管理的好坏主要有赖于某个人的各方面
的条件，至于其余的理事，如果有用的话，是由于他们对他
提出建议，或者由于他们具有对他监督、限制或在他犯错误
时予以免职的权力。至于他们表面上和他同等分担事务的管
理则不是什么优点，而是在相当程度上抵消了他们能发挥的
长处，因为这极大地削弱了在他自己和其他人的心目中那种
他应挺身而出负起完全责任的个人责任感。
但是人民议会更不适于管理行政，或者事无巨细对负责
行政管理的人发号施令。即使是好心好意的，干涉几乎总是
有害的。每一个公共行政部门都是一种技术性业务，它有它
自己的特殊原则和传统的规则，其中许多东西除了在某个时
候参与过该业务的人以外甚至实际上无人知道，而且实际上
不熟悉该部门的人对它们是不大可能予以适当重视的。我并
不是说公共事务的处理是什么行家的秘传，只有经过传授才
能理解。它的原则全都是任何具有良知的人所能理解的，只
要他心中对所要处理的情况和条件有个真实的图景；但要做
到这点他必须知道那些情况和条件，而这种知识不能凭直觉
得到。在每一个公共事务部门（象在每一个私人职业一样）都
有许多极为重要的规则，初接触到这个问题的人既不知道其
原因，或者甚至怀疑其存在，因为这些规则是用来应付他从
未想到过的危险或不便的。我知道一些超过通常禀赋的官员
（部长们），当他们初进到一个他们所不熟悉的业务部门，把
初接触到这业务的人大致会有的、过一些时候也就会明白过
来予以放弃的最初想法，当作迄今被忽视并由他们自己揭示
出来的真理予以宣布时的那种神气，使他们的下属感到发笑。
的确，伟大的政治家是这样一个人，他既知道什么时候遵从
传统，也知道什么时候越出传统。但是以为他因为对这些传
统无知就能更好地越出传统，则是很大的错误。凡是不彻底
了解通常经验所认可的行动方式的人，就不能对需要越出那
些通常行动方式的情况作出判断。要对依靠公共部门采取行
动的利益和管理这个部门的特定方式可能引起的后果作出衡
量和估价，就需要一种知识和特别经过训练的判断，而这些
在未受过有关的教育的人中，正如改革法律的能力在未专门
研习过法律的人中一样，是很少看到他。所有这些困难肯定
会被企图对行政的专业性行动作出决定的议会所忽视。最好
也不过是由无经验裁判有经验，由无知裁判有知。无知从不
怀疑它所不知道的事情的存在，既漫不经心又傲慢自大，轻
视（如果不是憎恶的话）一切说有比它的见解更值得听取的
见解的主张。当不牵涉到利害动机时情形就是如此。但是当
牵涉到利害动机时，其结果就是徇私舞弊，比在公开的政府
下的一个政府机关所能发生的最坏的贪污腐化还要更无耻和
大胆。这种出于个人利害的偏私不必一定扩及到议会的多数
人。在任何具体场合它涉及到两三个成员往往就够了。这两
三个人在使该团体犯错误方面将比任何其他成员在纠正错误
方面的兴趣更大。议会的大多数人可能手脚是干净的，但他
们不能保持警惕或在他们一无所知的问题上辩明是非。一个
懒惰的多数，和一个懒惰的人一样，总是属于那个为争取它
而煞费苦心的人。部长的不适当的措施或不适当的任命，可
以由议会加以制约；部长们关心的是辩护，反对党的人关心
的是攻击，这就保证了相当平等的讨论：但是谁来看这看守
人呢？谁将制约议会呢？一个部长，一个机关的首脑，感到
自己负有某种责任。议会在这种场合根本不感到负有任何责
任，因为任何议会成员何时曾因为他在行政管理的细节上的
投票而失去他的议席呢？对一个部长或一个机关首脑说来，他
所采取的行动在若干时期以后人们将怎样看待，比之当时人
们怎样看待，尤为重要。但是议会则只要当时的舆论是支持
它的，不管这种舆论是怎样仓促形成的或是人为地煽起的，它
自己会以为，每个人也会认为，不管后果怎样严重，它是完
全可以辩解的。而且，议会决不会亲自体验到它的不适当措
施的不便，直到这种不便达到全国性祸害的程度。部长和行
政官员看到即将发生不便，就必须不厌其烦地力求避免。
议会关于行政事项的本来职责，不是要用它自己的表决
来做出决定，而是要注意使那些必须做出决定的人是能胜任
的人。甚至这一点它也不能通过个人的提名而方便地做到。没
有任何行为比任命的提名更迫切需要具有强烈的个人责任感
的。所有精通公共事务的人的经验都证明，几乎没有一种行
为普通人的良心对之是这样不敏感的；几乎没有一种场合对
条件考虑得这样少的，部分地是由于人们对被提名的人的情
况一无所知，部分地是由于他们不关心这一个人和另一个人
之间条件的不同。当一个部长要做一项正直的任命时，也就
是说当他实际上不是为他个人的亲友或他的政党营私舞弊
时，一个不知底细的人可能以为他会任命最有资格的人。没
有这么回事。通常的部长如果任用一个有长处的人，或是任
用在公众中有不论什么样的声誉的人，他就认为自己是好得
不得了，尽管这种声誉或长处也许和所要具备的正好相反。一
位舞蹈家需要的是一台计拍器，这只不过是费加罗时代的
讽刺话；至于部长，只要他所任命的人耍得还可以，他就一
定会认为自己不仅无可指摘，而且是知人善任。此外，适合
于专门业务的专门人员的条件只能得到了解这些人的人的承
认，或者只能得到其职务就是从他们的行动，或从处于作判
断的地位的人提供的证据，对他们进行考察和判断的人的承
认。当这些出发于良心的责任极少得到应对任命负责的大官
们重视的时候，不能负责的议会又应该怎样呢？甚至目前，最
坏的任命就是为了在议会中得到支持或消除反对而作出的。
如果这种任命是议会本身作出的，我们又能指望什么呢？包
含许多人的团体根本不重视专门资格。除非一个人该上绞架，
否则他就被认为和别人一样适于做一切他能申请为候选人的
事情。当公共团体作出的任命不是象几乎经常情况那样由党
派关系