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前 言
承蒙读过我以前著作的人，也许从目前这本书中得不到
任何强烈的新奇印象；因为其中所叙述的原则是在我大半生
中逐渐形成的，而所提出的实际建议则大多经别人或我自己
先前提到过。然而，新奇之处在于我把它们汇集一处，并在
它们的彼此联系上将它们展示出来；而且，我相信，还在于
为支持它们而提出的很多论据。若干意见，如果不是新的，无
论如何也宛如新的意见那样目前不大象会得到普遍的承认。
然而，从种种迹象以及仅仅从近日关于议会改革的辩论
看来，保守党人和自由党人（如果我可以继续按照他们仍然
自称的那样来称呼他们的话）都似乎对他们名义上表白的政
治信条丧失了信心，而另一方面任何一方看来都没有在为自
己提供更好的政治信条方面取得任何进展。但是，这样一种
更好的学说无疑是可能的；不是一种单纯的妥协，将双方的
分歧加以折中，而是一种比双方的信条更为广泛的东西，这
种学说，由于极为全面，无论是自由党人或是保守党人都可
加以采用，而不致放弃他们自己的信条中真正认为有价值的
东西。在很多人模模糊糊地感到需要这样一种学说，而甚至
自以为已掌握这种学说的人又极少的时候，每个人都可以不
揣冒昧地把能有助于形成这种学说的他自己的思想和他所了
解的别人的最好的思想提供出来。
第一章 政府的形式在多大
程度上是个选择问题
一切有关政府形式的理论，都带有有关政治制度的两种
互相冲突学说或多或少互相排斥的特征，或者，更确切地说，
带有关于什么是政治制度的互相冲突的概念的特征。
在有些人看来，政府严格地说是一种实际的艺术，除手
段和目的问题外不发生其他问题。政府的形式和达到人类目
的的其他手段一样，它被完全看做是一种发明创造的事情。既
然是人制作成的，当然人就有权选择是否制作，以及怎样制
作或按照什么模式去制作。按照这种看法，政府是一个问题，
应和任何其他事务问题一样加以处理。第一步是明确政府所
须促进的目的。第二步，是研究什么样的政府形式最适于实
现这些目的。在作到了这两点并确定了将最大好处和最小害
处结合起来的政府形式之后，剩下的就是争取国人或所由设
立该制度的人们同意我们私下得出的意见。发现最好的政府
形式，劝说别人相信它是最好的，然后鼓动他们坚持要这种
制度，就是采取这种政治哲学观点的人们心中的一系列想法。
他们就象看待一部汽犁或一部打谷机那样（可能程度上有所
不同）来看待一个政体的。
和这些人相反，另一种政治理论家则远远不是把政府形
式等同机器，而是把它看成一种自然产物，把政治科学看成
（好比说）自然史的一个分支。照他们看来，政府的形式不是
一个选择问题。大体上我们必须按照它们的现实情况加以接
受。政府不能靠预先的设计来建立。它们“不是做成的，而
是长成的”。我们对于它们，就和对于宇宙中的其他事实一样，
所能做的就是熟悉它们的自然特性并使我们自己适应它们。
在这学派看来，一国人民的根本的政治制度是从该国人民的
特性和生活成长起来的一种有机的产物，是他们的习惯、本
能和无意识的需要和愿望的产物，而决不是故意的目的的产
物。除了用权宜的设计应付一时的需要以外，他们的意志在
这问题上不起作用。这种设计如果充分符合民族的感情和性
格，通常是持久的，经过连续不断的凝聚，就构成适合该国
人民的政体，但是一国人民的特性和情况未自发地产生这种
设计，要企图将它强加于他们则是徒然的。
假如我们可以假定这两种学说是互相排斥的学说，要决
定两者中哪一种是最不合理的就是困难的。但是人们在任何
争论问题上所表白的原则通常是他们真正持有的意见的极不
完全的代表。没有人会以为每一国人民能够实行每一种制度。
不管我们愿意怎样运用机械装置的类比，人们连选择一个木
和铁制的工具也不会仅仅因为它本身是最好的。他考虑到他
是否具有为使这种工具的使用变得有利而必须同时具备的其
他条件，特别是使用该工具的人是否具有管理工具所必要的
知识和技能。另一方面，把制度说成好象是活的有机体的人
们，也并不真正是他们自称的政治宿命论者。他们并不妄称
人类对于他们将生活在它下面的政府绝无选择的余地，或者
妄称对由不同政体形式产生的后果的考虑全然不是决定选择
哪种形式的一个因素。然而尽管每一方为了反对另一方都大
大夸大了自己的学说，而且没有人抱有不对两种学说都作些
修正的意见，但是这两种学说是符合两种思想方法之间根深
蒂固的分歧的。尽管两者中任何一个显然都不是完全正确，但
两者中任何一个显然也不是完全错误，我们必须努力认真考
虑两者的根本立足点，并利用两者中含有的全部真理。
我们首先要记住，政治制度（不管这个命题是怎样有时
被忽视）是人的劳作；它们的根源和全部存在均有赖于人的
意志。人们并不曾在一个夏天的清晨醒来发现它们已经长成
了。它们也不象树木那样，一旦种下去就“永远成长”，而人
们却“在睡大觉”。在它们存在的每一阶段，它们的存在都是
人的意志力作用的结果。所以，它们象一切由人做成的东西
那样，或者做得好，或者做得不好。在它们的制作过程中，可
能运用了判断和技能，也可能情况相反。又，如果一国人民
出于疏忽而未能，或者由于外来压力而无权，通过试验性方
法——即当邪恶发生时，或当受害者有力量反抗时，对每一
种邪恶进行矫正的方法——为他们自己发展出一种政体，这
种政治进步方面的阻滞对他们说来无疑是巨大的不利，但不
因此证明对别国人民是好的东西对他们就不会也是好的，以
及当他们认为适于采用时仍然不是好的。
另一方面，还须记住政治机器并不自行运转。正如它最
初是由人制成的，同样还须由人，甚至由普通的人去操作。它
需要的不是人们单纯的默从，而是人们积极的参加；并须使
之适应现有人们的能力和特点。这包含着三个条件。为人民
而设的政府形式必须为人民所乐意接受，或至少不是不乐意
到对其建立设置不可逾越的障碍；他们必须愿意并能够做为
使它持续下去所必要的事情；以及他们必须愿意并能够做为
使它能实现其目的而需要他们做的事情。“做”这个字应理解
为既包括作为也包括不作为。他们必须能满足行为的条件和
自我克制的条件，这些条件不论是对保持既定的政体存在，还
是对使它能达到目的都是必要的。政体有助于这些目的就是
这个政体的长处。
这些条件中任何一个条件不具备，就使政府的形式变得
不适合于特定情况，不管它显得多么有希望。
第一个障碍，即人民不愿要特定的政府形式，不需作太
多的说明，因为这在理论上是决不能被忽略掉的。这种情况
是不断发生的。只有外来的暴力才能劝使一个北美印第安人
部落服从正规的文明政府的限制。对蹂躏罗马帝国的野蛮人
也可以这么说，尽管不那么绝对。要把他们训练得经常服从
即使是他们自己的领袖（当他们不是实际服役于该领袖的旗
帜下的时候），需要有几个世纪的时间和整个情况的变化。有
些民族除服从某些家族的政府外不愿服从任何政府，这些家
族从远古时候起就享有为他们提供头领的特权。有些民族，除
了靠外国征服，不能使之容忍君主制；另外一些民族则同样
不喜欢共和制。这种障碍常常达到一时无法克服的地步。
但是还有这样一些场合，一国人民虽不反对——甚至可
能想望——一种政府形式，但不愿意或不能够满足该政府形
式所须具备的条件。他们可能连保持政府名义上的存在所必
要的条件也无力满足。比方说，一国人民可能情愿要自由政
府，但是如果由于懒惰，或是不关心，或是怯懦，或是缺乏
公共精神，他们和保持这种制度所必要的努力不相称；如果
当该项制度遭到直接攻击时他们不为它而斗争；如果他们能
被阴谋诡计所骗脱离这种制度；如果由于一时的沮丧，或是