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成就，在很大程度上有赖于此。数年之后，科道官说：“自考成之法一立，数十年废弛丛积之政渐次修举。”③这当不是虚妄之言。
再者，抚按负责一省之事而汇总于六部，六部据簿以检查各地职守，六科据簿以检查六部，内阁据簿以检查六科，使事权最后集中于内阁。内阁控制部院，自明中叶以后不断加强，但明确提出内阁通过六科控制、监督部院，这还是第一次。
作为考成法的辅助手段，万历二年（1574）十二月，张居正命造御屏一座，中三扇绘天下疆域，左六扇列文官职名，右六扇列武官职名，将两京及内外文武职官府部以下知府以上各姓名、籍贯及出身资格均列于上，名为浮帖，以便更换。每十日，二部将升迁调改官开送内阁，由中书官写换一遍。其屏设于文华殿后神宗讲读进学之所，以便朝夕省览。如某衙门缺某官，该部推举某人，即知某人原系某官，今果堪次任否；某地方有事，即知某人见任此地，今能办此事否。①这项措施有两层意义。一是使用人权宜最终集中于皇帝，二是让皇帝有所凭依，正确地行使用人权宜。
行考成法，会造成另一些弊病。张居正自己也有所觉察。他说：“近来因行考成之法，有司惯于降罚，遂不分缓急，一概严刑并追。”②但总的说来，由于推行考成法，使“政体为肃”，是史家所承认的。
① 《张太岳文集》卷二六《与南台长言中不干外政》。
② 《张太岳文集》卷三八《请稽查章奏随事考成以修实政疏》。
③ 《明神宗实录》卷十一，万历六年正月乙巳。
① 《明神宗实录》卷三二，万历二年十二月壬子。
② 《张太岳文集》卷四○《请择有司蠲逋赋以安民生疏》。
第五节边事安排张居正一直关注北边形势，按他的说法：“仆十余年来经营蓟事，心力俱竭。”③他虽然说过，兵不多，食不足，将帅不得其人，都不足患，但对此三者，却无不予以注意，无不下力解决。
先说足边足食。张居正认为，当务之急，不是要减兵，而是要足边。他说：“天生五财，民并用之，谁能去兵？孔子称必不得已而去。今之时非有甚不得已也。乃不务为足兵，而务为去兵，则唐之季世是矣。”但足兵不应当是盲目的，“足食乃足兵之本”①。张居正在给顺天巡抚的一封信中反对盲目增兵：“贵镇清查虚饷万有余人，数十年宿蠹一朝剔去。司国计者，方且啧啧称羡，乃闻近日又欲募卒补伍，是以弊易弊也。且南兵工食在常额之外，方患无以给之，赖此补数，似不必更招浮淫以滋冗滥也。”②足食当然不能只靠清查虚饷，关键还在于恢复屯政。兴屯政则食足，食足则兵足，这是张居正解决足边足食的策略思想。“如欲足边，则舍屯种莫繇焉，诚使边政之地，万亩皆兴，三时不害，但令野无旷土，切勿与小民争利，则远方失业之人皆将襁负而至。家自为战，人自为守，不求兵而兵足矣”。他还认为，这些话“在往时诚不暇，今则其时矣”③。
再说选择边臣。万历五年（1577），调顺天巡抚王一鹗至宣府，以原应天巡抚陈道基抚顺天。张居正认为：“宣蓟唇齿之势，异时两镇视如秦越。虏祸中于蓟则宣人安枕，虽得虏情不以实告。今移公于宣者，所以为蓟也，乃陈公又仆素所援用者，其人达于事理，不吐不茹，萧规曹随，必获同心之济，故用陈公，则公虽去，犹未去也。”④一人之调之用，都要躬亲，都要三思，可见其对边务的关注。
在西边，先后以“勋著边陲”的王崇古、“才略明谋”的方逢时以及出于高拱门下的吴兑为总督。王崇古首先提出封贡，得到高拱、张居正的支持，张居正起的作用或许更大。“昨年虏孙之降，举朝骇惧，以为不可纳。仆曰：纳之而索吾叛人，可尽得也。”①如果高拱主议，在他罢官后，张居正应不会大加渲染。方逢时当时任大同巡抚，吴兑任宣府巡抚，以两人总制一方，是因为他们都曾参与了封贡事，且能坚持封贡的方针。一段时间里，宣、大一线得以安宁。
万历七年（1579），俺答西攻瓦剌，被击败。②此行的作用是进一步沟通乌斯藏与内地的联系。乌斯藏僧锁南坚错称活佛，在俺答劝说下，致书张居正，表达了通贡的愿望。俺答也接受活佛作善戒杀的教导，准备东还。张居正发现，俺答与西僧“向风慕义，交臂请贡”，是一个极好的机会。“自此③ 《张太岳文集》卷二九《答宣大王巡抚言蓟边要务》。
① 《张太岳文集》卷二三《答蓟镇总督王鉴川言边屯》。
② 《张太岳文集》卷二三《与蓟镇杨巡抚》。
③ 《答蓟镇总督王鉴川言边屯》。
④ 《张太岳文集》卷二九《答宣大王巡抚言蓟边要务》。
① 《张太岳文集》卷二三《答两广殷石汀论平古田事》。
② 《明史》卷三三一《西域三》。
虏款必当益坚，边患可以永息”③。在他主持下，许西僧通贡之请。自此，西方只知奉此僧，而内地也开始知道有活佛。在中国民族关系史上，这是有重要意义的事件。
在蓟、辽一线，有两员著名的大将，一是张居正极为器重、着力庇护的名将戚继光，另一是镇辽二十二年的总兵官李成梁。李成梁英毅骁健，有大将才，因军功由参将升至总兵。万历七年（1579），朝廷议加李成梁爵位，张居正说：“李成梁屡立战功，忠勇大节为一时诸将之冠。加以显秩，良不为过。况系流爵，非世袭者，因以鼓将士敌忾之气，作人臣任事之患，亦振兴边事之一机也。”①李成梁被封宁远伯。他感激张居正，派人送以馈金，张居正拒绝接受，说：“尔主以百战得以勋，我受其金，是得罪高皇帝也。”②张居正不但善于选择边方人材，而且亲自制定大的方略，许西番通贡即是一例。再如，东部鞑靼土蛮因垂涎王号，屡次进犯，以要挟求封。“辽东将士久苦征战，一闻虏言，遂有和戎之望。”③张居正坚决不准东部鞑靼款贡。他认为，“东虏”与“西番”不同，“非有平生恳款之素”，“非有执叛谢过之诚”，而“侵盗我内地，虔刘我人民”，如同意其要求，岂非“畏于彼而曲徇之？”再说，“西虏以求之恳而后得之，故每自挟以为重，今若轻许于东，则彼亦将忽而狎视之，他日且别有请乞，以厚要于我。召衅渝盟必自此始。是威亵于东而惠竭于西也”。由此看来，“宜故难之以深钓其欲，而益坚西虏之心”。若“东虏不得西虏之助，则嫌隙愈构，而其势益孤。而吾以全力剔之，纵彼侵盗，必不能为大患”。这样树德于西，耀武于东，“计无便于此者”④。这篇深谋远虑的文字中包含着两个要点：其一，不受要挟，不作城下之盟；其二，对边方少数民族分而治之。万历五年（1577），土蛮入犯锦州，督抚果然遵从张居正的意见，提出只可羁虏不可媚虏，不与东部鞑靼通贡。
张居正在一首视辽东捷报的诗中写了这样两句：“将军超距称雄略，制胜从来在庙谟。”⑤他名义上是在称颂皇帝，暗中恐怕很有几分自得。北边形势的稳定，在很大程度上确应归功于他的筹划。
③ 《张太岳文集》卷四三《番夷求贡疏》。
① 《明神宗实录》卷八七，万历七年五月丙辰。
② 谷应泰：《明史纪事本末》卷六一《江陵柄政》。
③ 《明神宗实录》卷六三，万历五年六月丁卯。
④ 《张太岳文集》卷二九《与张心斋计不许东虏款贡》。
⑤ 《张太岳文集》卷一《辽左奏捷》。
第六节捐上而益下张居正执政遇到的内部问题主要是入不敷出，财政拮据。隆庆元年（1567）户部题报：“查得本部额派每年应入太仓钱粮各处民运夏税秋粮马草地亩花绒等项折银共一百一十六万余两，各运司盐银共一百三万余两，每年应发各边主客年例该银二百三十六万余两，在京各衙门各营卫所官员折俸料草布花商价等项该银一百三十五万余两，即使常赋尽数完解，尚欠银一百五十二万余两。。通算本年入数比出数当少银三百四十五万，无从措处，必须广集众思以求其济。”①张居正解决难题的方针，就是捐上益下。所谓捐上益下，即倡导宫中力行节俭，度支慎加算计，则可不加征而扭转国用不足的局面。由于所处的地位，张居正能够比以前的执政者更坚决地提出和实施捐上而益下的方针。如太监请买