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贷款，同时禁止向日本出售钢铁。这时美国的全球战略是：在欧洲援助英国、反对德国，在远东援助中国、反对日本。罗斯福说：援助被侵略者，正是为了使美国不卷入这个战争，“如果我们能够竭尽全力去支援那些保卫自己、抵御轴心国进攻的国家，那么，美国因此而被卷入这次战争的可能性就小得多”。〔９〕对援华问题，他认为“如果我不去做，就可能意味着远东爆发战争”。〔１０〕但他是为了不卷入战争而采取上述各种行动的，而他们的战略方针又是“先欧后亚”，因而当国内一些军政要员提出对日禁运石油时，他为尽量避免与日本发生直接冲突，没有同意这一建议。
德军横扫西欧、北欧的严酷现实，宣告了“绥靖政策”的彻底破产，但英国政府在远东仍不肯放弃其绥靖政策。它害怕触犯日本会使自己吃亏，幻想以妥协让步使日本不向南进，以保障其香港、缅甸等殖民地不被攻击。新上任的首相丘吉尔认为：“在目前新形势下，我们不应该为了声望而招致日本的敌对”，〔１１〕因而屈从日本的要求，不顾中国的反对，于7月间宣布封锁滇缅公路3个月，禁止通过缅甸向中国运送物资。丘吉尔为掩饰其屈从日本的本质，以7—9月是雨季、滇缅公路泥泞难行、运输量较小为理由，在下院报告中竟说这一协定是“公允的”，中日“双方均可自由接受”。〔１２〕直到日、德、意三国军事同盟形成，已与英国形成对抗局势，而美国又已采取较为积极的援华政策后，为维护英国自身的生存和利益，才不得不调整其对华政策，如期开放滇缅公路，并追随美国宣布不承认南京的汪伪政府，继续支持重庆的国民政府。
1941年4月，日、苏订立中立条约，日本北守、南进的战略已昭然若揭，美、日也开始在华盛顿进行谈判。在会议桌上，日本企图通过谈判阻止美国支援中国，以利于南进；美国则想通过谈判使日本脱离三国同盟，以阻止日本南进。由于日本要价太高，谈判陷于无休止的争吵。7月2日，日本御前会议通过《适应世界形势的帝国国策纲要》，最后确立了南进政策。7月23日，日军开始占领印度支那南部。这时美国才看清日本南进的企图已难逆转，便停止了与日本的谈判。7月24日和8月1日，美国政府作出决定，冻结日本在美的资产，全面实行石油禁运。这一措施表明美国对日政策已从以绥靖为主转为以抗衡为主。8月下旬以后，日、美虽然恢复了谈判，但只不过是逢场作戏而已。美国之所以要继续谈判，是为了延缓日本的南进，争取备战的时间；日本重新回到谈判桌上，也只不过是为了麻痹美国，将谈判作为对美开战的烟幕。
三、 日本南进作战的准备
日本的南进政策确立之后，为便于进攻香港和法属印度支那，决定以中国华南为基地进行一系列战争准备。其主要内容为：
１． 将华南方面军改归大本营直辖
日本大本营于1940年7月23日下达了“大陆命”第438号命令：“华南方面军从中国派遣军战斗序列中解除，直属大本营。”同日还下达了“大陆命”第439号命令，对“中国派遣军”和“华南方面军”今后的基本任务作了规定。其方针是：“大本营力图迅速处理中国事变。为此要同心协力迅速摧毁敌人继续抗战的企图，同时适应形势的变化，加强对第三国的战略。”规定“中国派遣军”的基本任务是：“期望确保大概在西苏尼特王府、百灵庙、安北、黄河、黄泛区、庐州、芜湖、杭州一线以东地区及宁波附近地区的安定；特别要力求迅速恢复蒙疆地方、山西省北部、河北省及山东省的各重要地方和上海、南京、杭州之间地区的治安，确保从岳州到长江下游的交通，依靠武汉三镇及九江，摧毁敌人的抗战企图。其作战地区大概在安庆、信阳、宜昌、岳州、南昌之间。”“及时对整个中国进行空中进攻战，压制、扰乱敌人的战略中枢，同时阻止敌人空军的再建……加强对整个中国的谋略，以促进抗日势力的衰亡。”规定华南方面军的任务除“与海军协同、截断敌人的补给及联络线”外，主要是“对第三国（英、法、美）进行必要的作战准备”。〔１３〕
２． 加强华南方面军的进攻作战能力
日本参谋总长等人根据德军突破马奇诺防线的经验，决定加强“华南方面军”的炮兵和航空兵。经日本天皇批准，大本营于7月25日下达“大陆命”第440号命令，将第1炮兵队（以攻城重炮兵为主）配属给“华南方面军”。计有重炮兵第1联队（24厘米榴弹炮8门），独立重炮兵第2、第3大队（15厘米加农炮8门），独立臼炮第2大队（15厘米臼炮12门），独立速射炮第1、第2、第5大队（37厘米炮18门），炮兵情报第5联队（测地、标定、音源各中队）和第3汽车牵引队等。
7月26日，大本营以“大陆命”第441号命令，将关东军的飞行第10战队第1中队（侦察）、飞行第14战队（重轰炸）、飞行第58战队（重轰炸）、飞行第98战队（重轰炸）配属给华南方面军。30日，再以“大陆命”第443号命令将“中国派遣军”的第1飞行团（第59战队、第90战队和第41、第91机场大队）配属给“华南方面军”。〔１４〕
３． 策定南进作战的初步计划
为了掌握东南亚地区的军事及地理等情况，1940年日本参谋本部在情报部欧洲课内增设了一个南方班，专门搜集作战资料。6月间向菲律宾、荷属东印度群岛、马来、香港等地派遣参谋进行实地勘察。8月间，根据侦察所得情况，由参谋本部情报部部员濑岛龙三起草了一个《南方作战全面综合计划试行草案》，经参谋本部多次研究后，于10月下旬制订出南方作战的初步计划，规定在“中国事变尚未结束的情况下实施南方作战时，几个方面的兵力配备应该是：对苏11个师团，对华28个师团，对南方11个师团，加上其他合计53个师团”，并“指定以第5、近卫、第48、第18各师团作为11个对南方作战师团中的骨干”。10月12日以“大陆命”第467号命令，将第5师团从法属印度支那北部调到上海，作为大本营直辖师团，“以登陆作战为主，进行训练”。10月22日，又令近卫师团到汕头（后改为广东中山）集结，令台湾混成旅团到海南岛集结，改编为第48师团。同时将上述3个师团的马匹编制改为汽车编制，并指示“进行热带作战训练，特别是登陆作战的训练”。〔１５〕
日本大本营本来预定至1940年8月准备完毕，后又推迟为年底准备完毕。由于敌后战场发动的“百团大战”和正面战场的坚决抗击，日军根本抽调不出进行南方作战所需要的兵力和物资，不得不将南进行动一再推迟。为了执行《处理中国事变纲要》所规定的“特别加强对中国的封锁”，日军将此与登陆作战训练结合起来，在1941年中，进行了一系列的对中国沿海各地的封锁作战。
四、 日本发动太平洋战争
1941年6月，日美谈判已基本破裂，22日德苏战争爆发。日本于25日开始举行大本营与内阁的联席会议，连日讨论了加快南进步伐的问题，拟制了《适应世界形势的帝国国策纲要》。7月2日御前会议通过了这一国策纲要。它的方针是：“不论世界形势如何变化，帝国仍然坚持以建设大东亚共荣圈”为目的，“帝国仍旧努力于中国事变的处理，并为确立自存自卫基础，继续向南方扩展”。“为达到上述目的，坚决排除一切障碍”，“不辞对英美一战”。〔１６〕
1941年9月8日，日本参谋总长杉山元向日本天皇报告了南方作战的全面设想。其作战目的是：“摧毁英美在东亚的主要根据地，占领必要的领域。同时攻占并确保荷属东印度，以确立自足自卫的态势，并利用此等战争成果，迫使中国屈服。”“使用兵力约10个师团（比预定的少1个师团）、2个飞行集团，开战前在印度支那、华南、台湾、南洋群岛及日本内地展开，大致在5个月内可完成主要作战行动。”攻占的顺序及范围，“计划先对香港、英属马来、英属婆罗洲以及菲律宾、爪哇等地，大致同时开始进攻并迅速占领之，然后再占领荷属东印度。”“攻占香港的任务，由中国派遣军隶下第23军司令官以1个师团为基干的兵力承担；攻取菲律宾，以大约2个师团、1个飞行集团为基干的1个军的力量承担。担任�