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公元23年，新莽政权在农民起义的沉重打击下彻底溃灭。
7。刘秀加强中央集权
公元25年，刘秀建立东汉王朝。即位之初，社会经济凋敝，还有许多
割据势力尚未平定，农民起义时伏时起，社会动荡不安。为了稳定社会秩序，
巩固封建统治，刘秀和刘邦初建西汉一样，也以“黄老无为”作为政治指导
思想，以“柔道理天下”。在这一思想指导下，他废除了王莽制定的一切制
度条令，针对西汉时期权臣当政，外戚篡权，以及地方权重，尾大不掉等历
史教训，基本上恢复了西汉时期的制度和政策，专制主义的中央集权制度进
一步加强，有些政策也有所发展或改变。
（1）退功臣，进文吏
东汉初年，刘秀认为功臣多是戎马出身，不熟悉封建典章制度，不懂得
如何治理国家；而他们又往往居功自傲，不听命令，或不遵守法纪。刘秀让
功臣享受优厚待遇，封其中功劳最大的100多人为列侯，却解除了他们的实
权。当时能够参议国家大事的功臣仅高密侯邓禹、固始侯邓通、胶东侯贾复
①
3人而已，其余大多数列侯成为闲员，“以列侯奉朝请”，不参与政治。列
侯的食封数量，最大的4县，小的仅有数百户，比西汉少得多。光武帝末年，
因匈奴饥疾，臧宫、马武上书愿击匈奴，以解除边患。刘秀回答说：“舍近
谋远者，劳而无功，舍远谋近者，逸而有终”，还说，“吾恐季孙之忧，不
在颛顼”，明确表示出对功臣的严密防范。从此以后，诸将不敢复言兵事。
① 《后汉书·光武帝纪》（下）。
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刘秀很重视隐居山林、不仕王莽的士人。他认为这些人既熟悉封建制
度，懂得治理国家；又情操高尚，不与时沉浮。所以就多方访求，重礼征聘。
平帝时的高密令卓茂不仕王莽，刘秀征为太傅，又征名儒伏湛为尚书。刘秀
①
把他这种做法叫作“退功臣而进文吏”，以此实现“总揽权纲”的目的。
鉴于王莽代汉，刘秀不让外戚干预政事，不给他们尊贵地位。马援功勋
虽大，因为身为外戚，甚至不得列入云台二十八将之中；阴皇后的兄弟阴识、
阴兴虽有功劳才德，也不曾委以机密要职。对宗室诸王也严加控制。公元48
年，刘秀重申西汉时代的阿附藩王法，严禁王子、诸王交通宾客，结为朋党。
公元52年，刘秀借故搜捕王侯宾客，牵连而死者数千人。所以，当时宗室
诸王和外家亲属都比较遵守法纪，无结党营私之行。
（2）虽置三公，事归台阁
东汉时称尚书为近臣或内职。又因尚书的官署在宫禁内而称为台阁。西
汉后期大臣权势过重，皇帝丧失权柄，为了加强中央集权，刘秀虽然保留三
公的名位，却不授与实权，实际处理政务集中在尚书台。东汉初年，中央最
高的官职是三公，就是司徒、司空和太尉。司徒是丞相改称的，管民政，权
力比丞相小得多。原御史大夫改称司空，但不再管监察，改为负责重大水土
工程。太尉掌军事。三公职位虽高，徒有虚名，并无实权。权力集中于尚书
台，凡机密要事全部交给尚书处理，尚书直接听命于皇帝。三公辟召官吏，
最后须经尚书核准；尚书不仅能举荐弹劾大臣，而且还有收捕和诛罚的权
力；国家大事，常由尚书商议决定，三公负责执行。东汉后期政论家仲长统
指出：刘秀“愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三
公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已”。
加强尚书台的权力，是从西汉武帝开始的。西汉晚期，尚书权势提高，
机构也随之扩大，成帝设尚书员5人，分管吏民上书和刺史、守、相等事。
刘秀即位，又扩大了尚书台组织，加强尚书台的职权。尚书台置尚书令、尚
书仆射（尚书令之副）各1人，下设尚书6人，分管六曹 （曹相当于部）事
务，这8位官员称为“八座”。六曹就是后来六部的起源。三公曹主管考课
诸州郡事务；吏曹主管选举、祭祀；二千石曹主管司法诉讼；民曹主管修缮
功作、盐池园苑事务；客曹主管少数民族及对外事务；中都官曹主管水、火、
盗贼治安等事。每曹尚书下辖尚书侍郎6人、尚书令史3人；尚书台共有尚
书侍郎36人，尚书令史18人，职掌文书起草。反映出有更多的事需由尚书
台处理。由尚书台总理国政，是汉武帝有意识地将相权由外朝向内朝转移的
①
继续和发展。章帝以后，尚书权势更重，“出纳王命，赋政四海”，但在
国家机关行政体系中，尚书台仍隶属于九卿的少府。终东汉之世，尚书令的
官秩不过1，000石，仅相当于大县的县令，按制度规定不能统领百官群僚。
① 《后汉书·光武帝纪》（下）。
① 《后汉书·李固传》。
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为了解决这个矛盾，后来设立了领录尚书事制度，就是由三公或大将军等加
上“领尚书事”或“录尚书事”的头衔，参予中枢决策，把徒有虚名的丞相
和国家行政轴心的尚书台连接起来，使尚书台成为实际的最高行政管理机
关。皇帝控制下的尚书台专权用事，实际上就是专制皇权的加强。这种皇权
与相权的权力再分配，虽然限制了大臣擅权，却导致了东汉后期外戚、宦官
更相挟主秉政的恶果。
（3）加强监察
加强监察是集中皇权的又一重要内容。西汉时期设置的3套监察机构在
东汉初年得到恢复，但有较大变化。
＇1＇御史台。光武帝称中央监察机构为御史台，改由御史中丞负责。御
史中丞原属御史大夫，这时改属少府。从表面上看，中央监察机构的级别下
降了，御史中丞由三公的属官变为九卿的下属，但这并不意味着监察职能的
削弱。把监察机构从三公的执掌中分离出来，是光武帝架空三公的政策之
一。御史中丞改属少府以后，如同尚书台归属少府一样，丝毫不影响其职能
的强化。御史中丞级别降低，更便于光武帝把监察权控制在自己手中，监察
职能也因而得到加强。
御史中丞秩千石，下有治书侍御史2人，负责解释法律条文；侍御史15
人，掌管察举官吏违法，接受公卿、郡吏奏事。官吏朝见皇帝或国家举行祭
天、祀庙、封侯拜相等大典时，御史中丞或侍御史监察威仪。御史中丞的权
力仅次于尚书令。在公卿朝见皇帝时，尚书令、御史中丞、司隶校尉设专席
并座，时号“三独坐”，这是从政治上明确提高他们的地位。
＇2＇司隶校尉。始设于汉武帝时，汉成帝一度废置，汉哀帝复置，称司
①
隶，隶属于大司空。东汉又复置，兼领一州事 ，秩比二千石，待遇较西汉
稍低，但职权比西汉要高。光武帝所置司隶校尉是一个独立监察机构，由皇
帝直接掌管。司隶校尉即是京官，又是地方官，监察权很大，“职在典京师，
② ③
外部诸郡，无所不纠” ，“唯不察三公”。下设从事史12人，机构比西
汉完善，除察举中央百官犯法者和本部各郡事务外，还涉及选举、财经、军
事等事。
＇3＇州刺史。专门监察地方的官员州刺史，也始设于西汉武帝时。西汉
刺史常以八月巡行郡国，无固定治所。从光武帝开始，将其正式确定为地方
一级监察机构，加强了刺史的职权。光武帝把全国