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他还废除了传统的“谥法”（即对去世的君王赠予带有评价性质的称
号），不准后代臣子借“谥法”褒贬皇帝。秦王政自称“始皇帝”，子、孙
继位，为“二世、三世，至千万世，传之无穷。”这就是嬴政被称为“秦始
皇”的由来。
③
皇帝拥有至高无上的权力。“天下事无大小皆决于上”，凡行政、司
① 《史记·秦始皇本纪》。
② 《史记·秦始皇本纪》。
③ 《史记·秦始皇本纪》。
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法、立法、任免官吏、军事、征收赋税、重大工程营建，无不取决于皇帝。
从中央到地方的官吏都要按照皇帝的意志办事。有关国家的大小问题，大臣
们可以发表议论和提出不同方案，但一律须由皇帝决断才能付诸实行。
皇帝行使权力的方式，一般是在朝则听理朝政，批阅奏章；外出巡幸则
监察官吏，察看民情。秦王朝规定所有上报给皇帝的重要公文，必须经皇帝
亲自审批。皇帝的决断与批示写成诏书，下达给有关主管官员作为处理问题
的依据。听朝有朝议制度和朝会制度两种形式。朝议制度是由氏族社会时的
氏族会议发展而来的。秦始皇虽然以极权专制著称，但朝议制度并未废弃。
据《史记·秦始皇本纪》记载，在秦王更号为皇帝，以及实行分封制度还是
郡县制度，有关封禅和“焚书”等重大问题上，秦始皇都交给群臣讨论，争
议很激烈，最后由皇帝裁断。这种朝议制度对君主专制有一定的制约作用，
制约作用的大小与皇帝个人的品质有关。朝会制度是指皇帝临朝听政与朝会
日期的制度。
皇帝行使权力的凭证是玺、符、节。秦始皇规定只有皇帝的大印，才能
称为“玺”。相传秦始皇以和氏璧制成御玺，方四寸，交五龙，上有李斯所
写“受命于天，既寿永昌”八个小秦篆。符为兵符，多用于调兵遣将。符多
作伏虎状，分为两半，右半存于国君，左半发给将军。秦始皇规定，调动士
卒50人以上，必须持有皇帝的虎符为凭。否则，就是违法。节也是一种信
征，使臣执以示信。
（2）三公九卿制
秦朝的中央机构实行“三公九卿制”。三公为丞相、太尉、御史大夫。
丞相是“百官之长”，总领朝廷集议和上奏，协助皇帝处理日常政务。秦朝
设左、右丞相，以右为尊。太尉掌军事，名为全国最高军事长官，实际只有
带兵权，没有调兵权，发兵权完全操在皇帝手中。秦统一后，太尉一职没有
授给任何人，只是虚设其位而已。这样便于皇帝亲自控制军队，权力更加集
中。御史大夫是副丞相，掌图籍章奏，监察百官。皇帝多任命自己的亲信担
任这一职务，用来牵制丞相，防备丞相专权。
三公之下有所谓“九卿”（实际上不止九卿），分掌具体政务。奉常，
掌宗庙祭祀；郎中令，掌管宫殿警卫；卫尉，掌管宫门保卫；太仆，管理御
用车马；廷尉，掌刑罚，是全国最高的司法官；典客，负责少数民族事务和
外交；宗正，管理皇族、宗室名籍；治粟内史，掌全国财政；少府，掌全国
山海池泽的税收和官府手工业制造以供应皇室需要；将作少府，掌宫廷修
建；中尉，负责京师治安，等等。三公和九卿等，都各有自己的属官和办事
机构，处理日常事务。大事总汇于丞相，最后由皇帝裁决。与后期封建官僚
制度比较，秦朝的三公九卿制具有鲜明的家、国合一化的特点，就是皇室私
务与国家公务官职合一。如掌管皇室车马的太仆、掌管宗室亲属事务的宗
正、掌管宗庙礼仪的奉常等，这些掌管皇帝私人事务的官职统统并入国家的
官僚机构。
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（3）郡县制
在强化中央集权机构之后，实行什么样的地方行政制度来管理辽阔的国
土，直接关系到能否维护国家统一、贯彻中央集权。秦始皇没有贸然作出决
定，将此事交给大臣们讨论。以丞相王绾为代表的一批大臣认为，六国刚刚
破灭，燕、齐、楚等地远离秦王朝统治中心，中央无力控制，分封诸公子为
王建立属国，便于屏卫中央。廷尉李斯力排众议，坚决反对分封制，认为分
封诸侯会削弱皇帝的权力，使国家重新陷入四分五裂局面。秦始皇肯定了李
①
斯的意见，他指出“天下共苦战斗不休，以有候王”，就是说，分封诸侯
是战乱的根源。于是，秦朝在地方上彻底废除“封诸侯，建藩卫”制度，全
面实行郡县制度。
始皇二十六年 （公元前221年），秦在已控制的地区设置了36个郡。
所置郡名《史记》没有列出，此后陆续置建的新郡，散见于各列传。班固《汉
书·地理志》在论述汉郡沿革时，第一次把秦的36郡名称逐一讲出，但没
有说明36郡以外新置郡数。随着边境的开发和郡治的调整，郡数最多曾达
②
46个 。
秦郡一律置“守、尉、监”三长官。郡守为一郡之长，掌政事；郡尉是
郡守的辅佐，并掌军事；监御史负责监察，直属中央的御史大夫。守、尉、
监职权的划分，是与中央“三公”分权的原则相一致的。守、郡均有丞，以
协助处理日常事务。郡府设诸曹掾属，处理一郡民政事务。秦代郡府其详不
可考，但汉承秦制，从汉代郡府组织可以窥见秦朝郡府组织的概况，后文再
作详述。
郡以下设若干县，万户以上的县设县令，不足万户的设县长。令 （长）
掌政事；另有县丞，掌文书、司法裁判等；县尉，掌军事。边远地区少数民
族居住地则置“道”以代县。
县以下的基层组织是乡、里。《汉书·百官公卿表》记载，秦汉县以下
乡村组织为乡、亭、里三级机构，以县统乡，以乡统亭，以亭统里。从本世
纪50年代以来，国内外诸多学者认为秦的地方行政系统是县、乡、里，即
③
“以县统乡，以乡统里”。亭是秦汉维持地方治安的乡村组织，亭长的主
要职能是徼循防盗。每县下辖若干乡，乡的区划不完全按照地域的广狭，而
是兼顾人户的多寡，人口稠密多设，反之则少设。乡设三老、啬夫、游徼3
个乡吏，管理一乡事务。三老掌教化，啬夫掌赋税诉讼，游徼负责地方治安。
乡下设里，里的人户编为“什”“伍”。五家为“伍”，十家为“什”，大
率百家为一里。秦称一里之长为里典，专司检察里民的言行善恶；里民如有
① 《史记·秦始皇本纪》。
② 采用谭其骧先生之说，见 《秦郡新考》，《浙江学报》第2 卷第1 期。此外，《晋书·地理志》考订秦
郡为40；清人全祖望《汉书地理志稽疑》考订秦郡为42；王国维《观堂集林·秦郡考》考定秦郡为48。
③ 顾炎武： 《日知录》卷22，《乡亭》。
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危及封建统治的不法行为，知情不报，就要受连坐的惩罚。乡、亭、里官吏
一般由地方推举当地富庶人家的适龄人员充任。
皇帝制、三公九卿制和郡县制这一整套封建制度的建立，强化了封建国
家机器，为以后两千多年封建社会的官僚制度奠定了基调。
秦在建立封建主义中央集权的国家机器的过程中，以当时流行的“五德
终始说”作为自己合法统治的理论依据。“五德终始说”采用金、木、水、
火、土5种要素的循环相克，来解释社会历史的复杂变化。秦始皇认为自己
代表水德做天子，水德崇尚黑色，“度以六为名”。于是，代表水德的黑色
和“六”这个数（含六的倍数），便深深地渗透在秦的政治措施和典章制度
之中。黑色是秦代的流行色，衣服、旄旌、节旗都必须采用黑色。法冠、兵