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为地方治安部队，主要维持社会秩序，镇压国内人民的反抗。野战部队和地
方治安部队的这种分工和结合，顺应了近代陆军发展的一般趋势，使防、练
军时期出现的分工趋势最终形成了统一的制度，使清朝军事力量的内部结构
更加合理。
这一时期，清政府还特别加强了对中央军事权力职能机构的建设。1903
年设立的练兵处虽然还带有临时机构的性质，但已经部分具备了参谋总部的
职能。练兵处的军令司下辖有运筹、向导、测绘、储材等科，可以参预对全
国军事行动的策划调度。1906年改设的陆军部，下设承政、参议二厅，以及
军衡、军乘、军计、军实、军制、军需、军学、军医、军法和军牧等十司。
这种厅司设置是根据对全国陆军实行近代化专业分工管理的原则而确立的。
1909年7月，清廷宣布由皇帝亲任陆海军大元帅，又将军谘处从陆军部
分立出来，于1911年改设为军谘府，下辖六个股。军谘处和军谘府是全国陆
海军的最高参谋司令机关，在清朝统治的最后几年参与制订了大量的军事活
动计划。军谘府可以在经过皇帝谕旨批准的条件下发布军事命令，它还间接
管理各省军事幕僚的参谋业务，直接管理设在保定的军官学堂。在军谘府成
立后，陆军部和海军部都成了单一的军事行政机关。这样，清政府便基本上
建立起了一种新的高层次的军事力量领导体制，对后来中国军事力量的发展
产生了很大的影响。
②编制制度。新军一律实行多兵种合成编组。新建陆军和自强军同时编
有步兵、骑兵、炮兵和工程兵等四个兵种。1901年后的新军各镇协又增编了
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辎重兵。这种合成编组系以步兵为主，但炮兵、工程兵和辎重兵普遍成为单
独的兵种，地位明显提高。在近代科学技术迅速发展的条件下，对士兵进行
兵种分工，有利于他们更好地掌握军事技术和作战方法，以专求精，以精求
胜。炮兵的普遍单列，还为火炮的集中使用提供了条件，有利于充分发挥近
代火炮的作战威力。
新军的编制序列制度也是从新建陆军和自强军时开始大幅度变革的，特
别是新建陆军的编制已经很接近于近代西方军队。1904年清政府颁行的新军
各镇编制更进了一步，它以日本陆军师团编制为蓝本，考虑到清军的实际情
形，略加改造而成。
其具体的编制之法为：每镇辖步兵2协、马队1标、炮队1标、工程1
营、辎重1营；步兵每协辖2标，每标辖3营，每营辖4队，每队辖3排，
每排辖3棚。镇设统制，协设协统，标设统带，营设管带，队设队官，排设
排长。根据这种编制，每棚计有兵目14名。全镇计有步兵6048名、骑兵672
名、炮兵1134名、工程兵504名、辎重兵336名，合官兵共计10436名。
清政府还规定，新军镇以上设军，平时一般以2镇为1军，战时则视情
况而定，或以3镇为1军，或会数军为1大军。终清之亡，由于全国编练成
镇的新军不多，而且非常分散，所以平时只在几次大操中临时编组过军。武
昌起义后，才真正出现了军的编制。
新军编制的颁行，标志着一种新的陆军编制制度的确立。这种新的编制
制度改变了过去各路防、练军营伍纷杂的局面，使全国新式陆军在编制上得
到统一。更为重要的是，由于这种编制制度是建立在近代军事科学基础之上
的，顺应了近代武器装备发展的客观条件，适应了近代战术对军队编制的要
求，有利于中国军队作战方式的近代化。
③军官制度。1904年至1905年，清政府相继颁布了《新军官制》、《陆
军军官佐任职等级》和《陆军人员补官体制》等，初步建立起了新军军官制
度。新军官制实行3等9级，同时明确军官军佐以相当之官任相当之职的原
则，划分了军官的任免权限，规定了补官资格。它规定“陆军三等实官必须
①
由陆军学堂出身，及曾带新练队伍资及三年通解兵学人员方准补授” 。
与八旗、绿营官制相比，新军军官制度在两个方面有了明显的进步。首
先是兵科完备，官佐分明。军官分为步、骑、炮、工、辎、宪等科；军佐分
为军需、军医、马医、军械、军乐、测绘等专业，品级官职都有明确详尽的
规定。这套办法虽然来自日本，但的确代表了20世纪初年世界军官制度的先
进水平。其次，高度重视对具有近代军事知识的新型军官的任用，使新军军
官素质发生了根本性变化。据陆军部1910年奏报，各项陆军学堂毕业生及军
事留学生在新军中补官者已达2000余人。陆军第9镇军官自管带至排长皆为
江南兵备等学堂的毕业生。这些受过新式教育的军官在新军中有职有权，成
为新军的骨干和中坚，宣告了由经验型军官主宰清军时代的结束。
随着新军军官出身的改变，他们的年龄结构也有了很大的改观，基本实
现了年青化。据粗略统计，新军的中高级军官多在30至55岁之间。这种年
龄结构与甲午战争时期防军和练军军官年龄结构相比，普遍年轻了10至15
岁。军官年龄结构的变化有助于新军战斗力的提高。
④兵役制度。新军的兵役制度主要有四个方面的变化。一是制订了新的
① 《光绪政要》卷十。
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比较全面的募兵标准，包括年龄、出身、体格、品德等项要求。年龄须在20
岁至25岁之间；“来历必须土著，均有家属”；身高应在4。8尺以上（南方
人可酌减0。2尺），体格须健康，视力能及远；品性必须端正。二是鼓励有
文化者应募入伍，在薪饷方面给予优待。三是改变过去统兵官弁随意“竖旗
招募”的办法，推行新的募兵程序：先由地方官将开招日期、选验地点及募
兵规格张榜示谕庄长、地保等各举所属合格乡民，届期偕赴选验所，听候招
兵军官和地方官会同选募。四是开始实行士兵退伍制度。常备军士兵在营3
年期满，即可退伍服续备役。北洋各镇成军较早，从1906年起，先后开始执
行士兵退伍规定。到1909年时，第5镇计有目兵3872名退伍。
新军虽未实行义务兵役制，但它对募兵制的改进仍是具有相当意义的。
它规定了新募兵标准，改进了招募程序，使兵员质量明显提高，避免了过去
勇营部队散兵游勇充斥的流弊。它实行士兵退伍制度，使士兵的输入输出得
以逐渐步入正常循环的轨道。
（3）新军的素质与历史地位
在短短的十多年中，中国军事发生了剧烈的变化，使中国军队大大缩短
了与世界列强军队之间的差距。1911年初，一位美国驻华武官曾经指出：“除
意外的因素外，至少必须要有五万人的外国军队才能夺取北京。”美国军事
历史学家鲍威尔也曾称：“一支小小的外国军队能够在中国登陆，并且夺获
任何重要目标的日子已经过去了。”而这一切的进步关键在于新军具有新的
制度。
一代新的军事制度必然带来一代新的官兵。新军官兵的确具有不同于清
朝旧式军人的精神风貌。他们的装束变了，脱下了湘、淮营勇的黑布大褂，
换上长短大小合身的制式军服，配以颜色鲜艳醒目的领章和肩章，腰扎宽皮
带，脚蹬黑皮靴。虽然他们的身前背后不再贴有大写的“勇”字，但却更具
几分勇武之气。老弱之徒和鸦片烟鬼在军营中不多见了，有的是身高5尺左
右、体格健壮的男子。士兵手中的武器也不再是刀矛枪炮混杂，不但枪同一
式，而且保养得都不错。
19世纪末，德国亲王亨利游历江南，在观看自强军官兵的操演之后大发
感叹，盛赞其身躯之精壮，戎衣之整洁，枪械之新练，手足之灵捷，步伐之
敏肃，纪律之严整。这些话虽不无溢美奉承之嫌，但新军官兵显