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政令，日久相仍，日处阽危，忧患迫切。非广求知识，更订法
制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望。是以前
筒派大臣分赴各国，考察政治。现载泽等回国陈奏，皆以国势
不振，实由于上下相暌，内外隔阂，官不知所以保民，民不知
所以护国。而各国之所以富强者，实由于实行宪法，取决公论，
君民一体，呼吸相通，博采众长，明定权限，以及筹备财用，
经划政务无不公之于黎庶。又兼各国相师，变通尽利，政通民
和，有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大
权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前
规制未备，民智未开，若操切从事，徒饰空文，何以对国民而
昭大信？故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。亟应先将官
制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订。而又广兴教
育，清理财政，整顿武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预
备立宪基础。着内外臣工切实振兴，力求成效。俟数年后规模
粗具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣
布天下。视进步之迟速，定期限之远近。着各省将军督抚晓谕
士庶人等，发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理，勿
以私见害公益，勿以小忿败大谋。尊崇秩序，保守和平，以预
备立宪国民之资格，有厚望焉。将此通谕知之。钦此！
这一道明诏颁布之后，全国人民有欢忭的，有恐惧的，也
有发言讥刺的。欢忭的是庆幸从此后得为立宪国国民了；恐惧
的是怕人民程度不及，将来反多事故；发言讥刺的，是逆料政
府决不会有好事情干出来，立宪并无颁限，一纸空文，无非是
骗人勾当。人民虽是这个样子，朝廷上却把此事瞧得异常郑重。
颁发诏书的次日，即派镇国公载泽，大学士世续、那桐、荣庆，
贝子载振，尚书奎俊、铁良、张百熙；戴鸿慈、葛宝华、徐世
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清朝秘史 ·1109·
昌、陆润庠、寿耆，直隶总督袁世凯，公同编纂京朝官制。并
着外省总督端方、张之洞、升允、铁良、周馥、岑春萱各派司
道大员到京，随同参议。又派庆亲王奕劻，大学士瞿鸿机、孙
家鼐，总司核定。
各位编制大臣奉到旨意，即于十六日，在颐和园里头，开
第一次会议，议出了办法。于是就在恭王府朗润园里头，设立
编制馆，以府尹孙宝琦、京卿杨士琦为提调，金邦平、张一摩、
曹汝霖、汪荣宝为起草课委员，陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议
课委员，吴廷燮、郭曾炘、黄端祖为考定课委员，周树模、钱
能训为审定课委员。此外京曹须议的，吏部衙门，有长顺、刘
元弼；户部衙门，有李经野、程利川、林景贤、傅兰泰；财政
处，有陈遹声；礼部衙门，有瑞绪、刘果、聂献琛；兵部衙门，
有王维翰、庆蕃；练兵处，有哈汉章、良弼、王士珍、朱彭寿；
刑部衙门，有曾鉴、胡彤恩；工部衙门，有郭庆华、潘慎修。
各疆臣所派，两江是荆光典，俞明震；两湖是陈夔麟、曾广熔；
两广是于式枚，四川是刘学廉、徐樾，陕甘是熙麟。
编制各大臣于未曾动手编制之前，先会衔奏陈厘定官制宗
旨，大略五条：第一，此次厘定官制，遵旨为立宪预备，应参
仿君主立宪国官制厘定，先就行政司法各官，以次编改。此外
凡与司法行政无甚关系各署，一律照旧。第二，此次立定官制，
总使官无尸位，事有专司，以期各有责成，尽心职守。第三，
现在议院遽难成立，先就行政、司法厘定，当采用君主立宪国
制度，以合大权统于朝廷之谕旨。第四，钦差官、阁部院大臣、
京卿以上各官，作为特简官，阁部院所属三四品人员，作为请
简官；阁部院五至七品人员，作为奏补官；八九品人员，作为
委用官。第五，厘定官制之后，原衙门人员，不无更动或至闲
散，拟在京另设集贤资政各院，妥筹位置，分别量移，优予俸
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清朝秘史 ·1110·
禄。
旨意下来，着即按照陆续筹集，详加编定。起草课各委员
奉到此旨，顿时就忙起来，终日伏案埋头，精心编撰。不多几
日，京朝官制草案，早都撰拟脱稿。由评议课委员评议过，再
由考定课委员加以考核。审定课委员悉心审定，才敢呈由编制
大臣，经各编制大臣一律署诺，然后送往总司核定处删改具奏。
总核官制大臣庆亲王奕劻，瞿中堂鸿机，孙中堂家鼐，三
个儿接到草案，不敢怠慢，打足精神，逐案逐案的瞧阅。见所
拟官制，大抵依据端方等原奏，斟酌而成。为首是内阁，设总
理大臣一人，左右副大臣二人。各部尚书，均为内阁政务大臣、
参知政事。下设提调一，副提调一，置五局，是制诰局，庸勋
局，编制局，统计局，印铸局。那武官考试处，就附设在庸勋
局里头。各部督设尚书、左右侍郎各一人。只外务部仍设管部
大臣一人，下设承政厅、参议厅、及参事、郎中主事、七品小
京官、录事等员。视各部事务之繁简，以定额缺之多寡，是为
各部通则。凡陆海军部、吏部以外各部，都是这么办法。各部
的名称次第，首为外务部；次为民政部，即以巡警部改设，并
将步军统领衙门所掌事务，及户礼工三部所掌有关民政各事并
人；次为财政部，以户部财政处改设；次为陆军部，以兵部练
兵处及太仆寺裁并改设；次为海军部，暂归陆军部办理；次为
法部，以刑部改设，并以户部现审处所掌事务并人；次为学部，
仍从旧制；次为农工商部，以商部工部归并设立；次为交通部；
次为理藩部，以理藩院改设；次为吏部。此外并改政务处为资
政院，升礼部为典礼院，改大理寺为大理院，都察院仍如旧制。
又设集贤院、审计院、行政裁判院，及军谘府等，共计十一部
七院一府。
三位总核大臣瞧过之后，互相筹议。孙家鼐道 ：“内阁本
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清朝秘史 ·1111·
是闲曹，经这么一改，冷署变成繁缺了 。”瞿鸿机道：“世变
沧桑，何常之有？我朝入关之始，官制虽缘明朝旧制，以六部
管行政，丙阁司票拟，且升大学士为正一品，但是彼时总枢机
参密，勿的大半是天潢亲贵，丰沛故人。政柄操在武夫手里，
虽有阁臣，不过黼黻承乎罢了。海宁陈之遴，溧阳陈名夏，且
为了弄权植党，死的死，窜的窜。号为硕甫名臣的杜文端、冯
文毅诸公，都不过仰亲贵鼻息，伴食中书过一辈子是了，天下
安危，与他一毫都不相涉。等到圣祖以冲龄嗣位，那时候满汉
之间，稍稍相习。辅政四贵臣，又皆因专横恣肆，不克令终。
三藩之变，天下几危，内发晁错之谋，外奏郭李之续的，又都
出于汉臣。为了这么，汉大臣渐获信作。圣祖又留意文学，高
江村、李昆山辈，皆以儒臣翰苑，与闻机密。世宗嗣服，承累
洽重熙之后，挟雷霆万钧之威，旋乾转坤，与天下更始，悉化
轸域之见。满汉才杰，并蒙委任。把内阁政柄，移入军机处。
鄂文端、张文和两公，并直枢府。那时候，一人独运于上，非
惟汉大臣无所短长，就是满洲亲贵，也孜孜救过不暇。植党弄
权，更非敢所设想了。高宗御极，强张两相，并受顾命，翊赞
枢廷。鄂以儒臣登宰辅，矢志公忠。当时承平日久，满洲世族，
渐流矜夸，鄂相深为恨嫉，所以引用的多是汉族寒素之士，一
时物望咸归。那不得志的满人，夸毗无实的汉人，便都趋向桐
城门下，朝士遂分为鄂张两党。鄂相早卒，鄂党遂归失败。张
相为人，小廉曲谨，内结主知，而时以微词马下，测人主喜怒，
以后于文襄和致斋，都承他的衣钵。嘉庆道光两朝，台阁风气，
以不办一事为持重，不听一言为老成，雍容揖攘，百事就此丛
脞了。本朝初制亲藩，不得�