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和诱降瓦解下纷纷垮台。其中成批的国民党军投敌成为伪军。
中国共产党在日占区建立与发展起来的抗日根据地，由于日伪不断的“扫荡”、“蚕食”、“清乡”，以及严重的自然灾害，处境非常困难。面对新的形势，中共中央、中央军委对武装力量建设、对敌斗争策略等方面作出新的部署。
1941年1月中央军委发出《关于交通战的指示》，指出：敌人确实控制其占领区之交通线为其既定方针，在其主要交通线上我军破袭愈多，敌人守备也愈强，结果我之交通联络亦愈不便，破坏后因敌技术优越，甚易修复，我军动员民众破路，敌人强迫民众修路，无休无止，“致人民昼修夜破，不免疲劳”。为坚持敌后长期抗战计，军委指示：“道路不可不破亦不可太破，凡与我太有害而于敌非心争者（如插入我根据地内之公路）必须彻底破袭；凡在敌为必争，在我无力控制者（如正太路、平汉路北）不可因破袭引起敌之守备加严”，“凡我方所需要之交通线通过之道路不可破坏以免敌之注意，而应加紧当地之伪军伪组织内工作以求交通便利”，“破路应尽量节省民力，多用火药爆破”。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社，1991年版，第35页。＇
在武装力量建设方面，1941年11月7日，中央军委发出《关于抗日根据地军事建设的指示》，指出：“敌寇对我抗日根据地的残酷‘扫荡’，我军人力、物力、财力及地区之消耗，使敌后抗日根据地的敌我斗争，进入新的更加激烈的阶段”，“在这一新阶段中，我之方针应当是熬时间的长期斗争，分散的游击战争，采取一切斗争方式（从最激烈的武装斗争方式到最和平的革命两面派方式）与敌人周旋。”根据地的军事建设，必须适应新的环境。为此，每个根据地的军事机构均应包含主力军、地方军、人民武装（即不脱离生产的自卫队及民兵），“目前军事建设的中心注意力，应放在地方军及人民武装的扩大与巩固上，而这方面恰恰是我们的弱点所在。……主力军应采取适当的精乒主义”。主力军与地方军数量上的比例，在山地根据地一般应以二比一为原则；在平原根据地则以一比一为原则；在某些最困难的区域（如冀东、大青山、苏南）应当打消主力军与地方军的区别，全部武装地方化。至于人民武装（不脱离生产的自卫军），应当包括人民的最大多数，其中之骨干（民兵）数量应当超过地方军与主力军之全部数量。而每个根据地脱离生产青全部数目（包括党、政、军、民、学），仍只能占根据地全部人口的3％。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册。中共中央党校出版社，1991年版，第212、213页。＇
1941年12月8日日本发动太平洋战争后，中共中央于12月17日发出《关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，指出：“太平洋战争的爆发，无疑对于我国抗战是有利的”，因为日本四处树敌，必然减弱对中国的压力，侵华的一些部队将调往太平洋战场。另一方面，“敌人为供应太平洋战争，其榨取在华资源，巩固占领区之心必更切，因此敌人对敌后抗日根据地的‘扫荡’仍旧是可能的，而对根据地财富之掠夺，对根据地经济之封锁亦必更强化与激烈”。根据上述估计，中央提出“敌后抗日根据地的总方针应当仍旧是长期坚持游击战争，准备将来的反攻”。军事建设仍旧执行中央军委11月7日指示。“主力缩编后，干部不应降级使用，而应集中山地，并选一部来中央，加以长期的训练”。“必须普遍的实行‘精兵简政’”。
最后，中央号召在敌后艰苦奋战英勇斗争的全体同志“咬紧牙关，渡过今后两年最困难的斗争，同时准备一切条件……，迎接全世界反法西斯的胜利与新的伟大时期的到来”。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第13册，中共中央党校出版社，1991年版，第262～265页。＇
中共中央在抗日战争相持阶段，尤其是在敌后抗日根据地极为困难时期先后提出开展生产运动，健全“三三制”民主政权，开展整风运动，实行精兵简政，以及加强党的一元化领导等重要政策。1943年10月1日，中共中央政治局给各中央局、中央分局、区党委及地委的指示中强调，党在各根据地所实行的各项政策中现时最切要的十项政策就是：对敌斗争；精兵简政；统一领导；拥政爱民；发展生产；整顿三风；审查干部；时事教育；三三制；减租减息。这十大政策是互相联系不可分割的。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第14册，中共中央党校出版社，1992年版，第101页。＇
这些政策，对于敌后广大军民战胜极端困难，夺取对敌斗争的胜利，具有极其重要的指导意义。
第五编 渡过难关（1941。1～1943。6）
第二十七章 敌后抗日根据地军民的艰苦抗战
第二节 华北敌后抗日根据地军民反“扫荡”反“治安强化运动”反“蚕食”的斗争
一、日军华北方面军推行“肃正建设三年计划”和“治安强化运动”
百团大战后，日军华北方面军总结经验教训，在1941、1942年大大强化和扩充了“治安”措施，其中最重要的是开始推行“肃正建设三年计划”和“治安强化运动”。
日军认为，几年来对八路军作战不力，乃至在百团大战中遭到沉重打击，重要原因是对共产党、八路军的真实情况难以掌握，认识不足。因此，百团大战后日军加强了对共产党、八路军的情报侦察、搜集、综合分析工作。华北方面军参谋部第2科（主管情报）新设了专职主管对共情报的参谋，中央灭共委员会（该委员会由华北方面军参谋长、副参谋长分任委员长、副委员长）调查部（通称黄城事务所）于1941年6月15日创办月刊《剿共指南》。
日军通过对共产党、八路军的调查，认识到：“他们是党、政、军、民结成一体的组织，具有明确的使命观。他们为了实现革命，力图通过争取民众，组织民众，以扩大加强其势力。他们巧妙地把思想、军事、政治、经济的各项措施统一，且将其努力分配于七分政治、三分军事之上，从而使我方单靠军事力量无法进行镇压，也必须统一贯彻多元、综合措施”。＇〔日〕防卫厅防卫研修所战史室：《华北治安战》（1），朝云新闻社，1984年版，第529页。＇
日军认为自己的长处在于军事力量强，而这恰是共产党、八路军的短处，要趁中共军事力量尚未充分发展起来之时，进行军事“扫荡”，同时结合政治、经济等各项措施，以达到清除共产党、八路军，稳固控制华北占领区的目的。
根据华北的具体情况，日军华北方面军将华北划分为“治安地区”（即日伪占区）、“准治安地区”（即抗日游击区），“未治安地区”（即抗日根据地），制定了划分三种地区的标准。日军通过半年多时间调查，认为到1941年7月为止，主要城市、交通干线、重要资源地区周围，约占华北全面积10％的地区，可以看作“治安地区”；以八路军的中心抗日根据地为基础的“未治安区”，约占华北全面积的30％；剩余60％的双方势力交错地带为“准治安地区”。
在上述调查研究的基础上，1941年夏，日军华北方面军制定了“关于肃正建设的三年计划”，计划逐渐把巩固“治安地区”的任务移交给伪政权及伪军警，日军则将其势力范围逐渐向抗日游击区和抗日中心根据地推进，扩大治安圈及准治安地区。三年的总目标是，由1941年7月治安地区占10％、准治安地区占60％、未治安地区占30％，到第3年度（1943年度），治安地区提高到70％，准治安地区降低到20％，未治安地区降低到10％，争取使华北的“治安”达到伪满洲国的“治安”状况。这一目标是以不减少华北日军己有兵力为条件的。
日军对三种不同的地区采取不同的措施。在“治安地区”，从上到下，直至县、乡、村均加强伪政权的统治，由伪军警承担“治安”工作，使日军尽可能早日退出，向“准治安地区”推进。在“准治安地区”，部署固定的日军主力部队，扶持伪县备队及保乡团，以图控制县政，不断搜寻抗日力量，加以“扫荡”，扼制其活动，削弱其势力，使这种地区向“治安地区”过渡。
对“未治安地区”，不断地、反复地进行“扫荡”、