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变的唯一方法。不过，它是一种赋予政府有着明确和有限权力的民主政治。撇开把各个
国家合并为一个单一的集权国家这种更为不可实现的理想不谈（这种集权国家的吸引力是
远为显而易见的），它是实现国际法理想的唯一途径。我们一定不要自欺欺人地说，在过
去把国际行为规则称作国际法时，我们所做的已经超越了仅仅表示一气虔诚的希望的程
度。当我们希望防止人们互相杀戮时，我们不应满足于发表一个杀人是不合宜的宣言而
了事，而应给予主管机构一种禁止它的权力。同理，如果没有一个权力机构把国际法付
诸实施，就不可能有国际法。建立这样一种国际权力机构的障碍主要在于一种认为该机
构必须掌握所有的、现代国家所拥有的、实际上是无限的权力的观念。但由于联邦制遵
循分权原则，这绝对不是必然如此的。
这种分权制不可避免地既限制整体的权力，也将限制各个国家的权力。不错，现时
流行的许多种计划也许会变成完全不可能。但分权绝不会成为对所有计划的障碍。实际
上，联邦制的主要优点之一，便是它能够这样来设计：使得大多数有害的计划难于实现，
而同时却给值得期望的计划大开方便之门。它能阻止、或者我们能使它阻止多数种类的
限制主义。它使国际性计划限于那些能够取得真正的一致意见——不论在与之有着直接
利害关系的“利益集团”之间还是在一切影响所及的人们之间——的范围。那些能够由
地方实行而无须限制性措施的可取的计划形式是完全由地方自由决定的，而且决定权操
纵在那些最有资格对之负责的人的手中。我们甚至可以希望，在一个联邦内部，使得各
国尽量强大的那些同样的理由也将不再存在，过去的集权过程在某种程度内可能被扭转
不过来，而且把国家的某些权力下放给地方当局也是有可能的。
世人想通过把各个国家分头吸收进一些大的联邦制集团组织，最终也许把它们吸收
进一个单一的联邦，从而终于获得世界和平——值得回忆的是，这一想法并不是什么新
鲜的东西，它实际上是几乎所有19世纪自由主义思想家的理想。从常被引用的坦尼森的
“空战”幻想开始，接下来是人民在最后一场大战以后组成联邦的幻想。一直到18世纪
的末叶，这种联邦组织，的最后成功还仍然只是一种人们对于文明进展的下一个重大步
骤所抱的不断重复出现的希望。19世纪的自由主义者都可能还不充分意识到，一个由各
国组成的联邦组织对于他们的原则来说是一个何等不可缺少的补充；但是他们当中很少
有人不曾表示过他们相信这是他们的最终目标。只是随着20世纪的来临，这些希望才赶
在“现实政治”嚣张之前被认为是不可实现的空想。
我们不应该大规模地重建文明。总的说来，既然避免了中央集权这种致命因素，那
么小国人民的生活就会是更美好和更体面，而大国人民的生活就会是更幸福和更美满，
这绝不是偶然的。如果都由一个大得远非一般人所能测度或理解的组织所独揽一切权力
和作出大多数重要决定，我们将丝毫不能维护和培育民主。在任何地方，只要没有很大
程度的地方自治管理，没有对大众和他们的未来领导人提供一所国民教育学校，民主就
从未顺利运作过。只有能够学会对大多数人所熟悉的事务负责并承担起责任时，只有是
近邻的觉悟而不是某些有关他人的需要的理论知识在指导行动时，普通人才能真正参与
公共事务，因为他们关心他所了解的世界。如果把政治行动范围搞得过大，以至于几乎
只有官僚机构才能掌握有关这一政治行动的必要知识，那么个人的首创性一定会减弱，
我相信那些诸如荷兰和瑞士之类的小国在这方面的经验，就连像大不列颠这一类最幸运
的大国，都能够从中学到不少东西。如果我们能够创造一个适合于小国生存的世界，那
对我们大家都有好处。
但是，只有在一种既保证某些规章得到不折不扣地执行，又保证有权执行这些规章
的主管当局不把它们用于任何其它目的的真正的法律制度内，小国才能像在国内场合那
样在国际事务方面保持自己的独立性。虽然为了确保完成其执行共同法的任务，这种起
国家机构必须很有权力，但是在设计这种国际机构的宪制时，必须防止国际当局以及国
家当局成为暴政机构。如果我们不愿意用有时也可能妨碍把权力用于合乎愿望的目的的
方法来限制权力，我们将不能防止权力被滥用。在这次战争结束时，我们将会得到的最
大的机会就是：战胜的大国自己也得首先服从一个他们所有权付诸实施的规则体系，也
许应该同时获得把同样的规则加之于他国的道义上的权利。
一个有效地限制国家对个人的权力的国际机构，将是对和平的一个最好保障。国际
范围内的法治必须保障国家不对个人、同时保障这种新的超级国家不对各个民族国家施
行暴政。我们的目标既不是具有无限权力的超级国家，也不是那种“自由国家”的散漫
联合体，而必须是自由人的国家的共同体。我们在很久以来辩解说，在国际事务中，要
想照我们认为是合宜的那样去做是不可能的，因为其它国家不肯照着规矩来行事。那么，
战争行将结束，这将是一个机会来表明我们是诚心诚意的，并且表明我们自己也同样准
备接受那些我们认为为了共同利益有必要施之于他国的、对行动自由的限制。
联邦制组织原则只须善为运用，确能成为对世界上某些最为棘手的问题的最好解决
办法。但是，这个原则的运用是一项极为困难的任务，并且，如果因我们在过于雄心勃
勃的尝试中滥用和苛求该原则，我们就不易取得成功。也许会存在一种把任何新的国际
组织搞成全方位的和世界规模的组织的强烈趋势，并且当然也会存在一种对于某种这样
的综合性组织——如某种新的国际联盟——的迫切需要。很大的危险在于，如果试图单
单依靠这一世界性组织，那就会把一切似乎值得置之于一个国际组织之手的任务都交付
它来负责办理，而它实际上不会足够令人满意地完成这些任务。我始终确信，这种奢望
乃是国际联盟软弱的根源，在它（不成功地）试图成为世界规模的机构中，它不得不被搞
得软弱，而一个更小的、同时更为强有力的联盟也许可以成为一个维护和平的更好的工
具。我相信这些理由现在仍然站得住脚，并且在英帝国和西欧国家（也许还有美国）之间
能够取得某种程度的合作，但在世界范围内，这种合作却是不可能的。一个联邦组织所
代表的比较密切的联合，也许其覆盖面起初甚至不能超越像西欧的某一局部地区那样狭
小的一个区域，虽则它可以逐步得到扩展。
诚然，形成这些区域性联邦后，各个集团之间的战争可能性依然存在，而为了尽量
减少这种危险，我们还得凭借一个更大的、但比较松散的联合体。我的看法是，对某种
这样的其它组织的需要，不应当成为那些在文化、看法和标准上很相似的国家之间紧密
联合的障碍，虽然我们的目标必须是尽可能防止未来的战争，但我们务必不要相信我们
能够一举创立一个使得世界上任何角落里的一切战事都成为不可能的永久性组织。否则，
不仅是我们这种企图将不会成功，而且我们也许会因此而失去在更为有限的范围内取得
成功的机会。正如在其它大坏事发生时的那样，为了使战争在将来成为完全不可能而采
取的措施，甚至可能比战争本身还要坏得多。如果我们能够减少容易导致战争的冲突的
风险，这也许就是我们所能合理地希望得到的一切。
结论
本书的意图不在于描述出一份有关合乎我们愿望的未来社会秩序的详细方案。如果
说我们在国际问题方面稍稍越出了它的基本的重要任务的话，这是因为我们在这一方面
可能立即要面临一项任务，它要求我们建立一个也许要成为今后长久岁月的发展基础的
体制。这在很大程度上将取决于我们如何利用行将到来的机会。但是不管我们做什么，
它只能是一个新的、长期的、艰苦的过程的开始，在这个过程中，我们大家都希望能够
逐渐创造一个和过去25年中我们所知道的那个世界完全不同的世界。在现�