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当秦始皇目睹着六国宫室一座座地拔地而起的时候，他仿佛看到了一顶顶王冠的落地，一方方臣民的拜服，耳畔响起了震天动地的万岁之声。
但是，秦始皇并未因此固步自封。他在冥思苦想着如何巩固这来之不易的成果，采取何种行政体制统治这面积辽阔的国土，以便稳居帝位，世代相传，永无穷尽。今天，他召集重臣集会咸阳宫，便是要就这一重大问题进行慎重而深入的商讨。
众人入殿之后，秦始皇首先用略带沙哑的声音征询道：〃六国既灭，天下一统，朕欲长保江山铁固，请诸卿各言治道！〃
身为百官之长的丞相王绾似乎早已深思熟虑。他胸有成竹地说：〃立国之要，贵在以史为鉴，师法先王，顺承天意。当初周人偏居周原后不过是商朝的一个小小属国’小邦国’。周文王在位五十年，矢志灭商，终至三分天下有其二。武王继位后，经牧野之战，一举灭亡殷商。此后，武王也曾对如何控制辽阔疆土，处置殷商旧贵族的事忧心忡忡，与我今日之形势有惊人的相似之处。由此看来，陛下欲安天下，当以周朝为师！〃
秦始皇道：〃卿言以周为师即所谓迁殷顽民吗？〃
王绾道：〃正是。武王初灭殷商，曾登高阜鸟瞰山川形势，慨然浩叹：殷商不善承天意，失去天命，当引以为戒！其弟周公进言，宜建立新都，迁殷人于新都近畿。武王然其言，迁殷顽民于成周，振八师兵力驻守监督，同时又封商纣王之子武庚为诸侯，安置于商旧都，调蔡叔度、霍叔处、管叔鲜布于商旧都四周，监督武庚，号称’三监’。殷顽民遂渐臣服于周，不敢反抗。武王处置殷民之策，堪称良策，垂范于后世。〃
秦始皇点了点头，道：〃卿言是也！朕迁六国豪富于咸阳正是效周王而行之矣！〃
秦始皇提及的这件事正在进行中。秦始皇拟将六国故地的富豪之家全部迁到咸阳，约二十万户。还将迁三万家于骊邑，迁五万家于云阳。在此之前，他已经强迫个别豪富、贵族进行迁徙。灭赵后，将赵王迁流徙于房陵，将当地豪富迁于临邛；破魏后将魏之豪富也迁之于南阳。他这样做是出自以下考虑：这些豪富、贵族被迫离开原地，迁往陌生之处，人地两生，不易作乱。此外，由于远途迁徙，这些豪富不得不抛弃财产，这样便可削弱其经济力量，而将大部分财产留给秦国。秦始皇还拟迁徙平民在边疆戍守，用以巩固边疆。秦始皇闻听自己的做法可比之于周公，不禁心中窃喜。
王绾见秦始皇正以赞赏的目光注视着他，精神大振，又道：〃以周为师还有良策可为借鉴！〃
秦始皇道：〃请速速道来！〃
王绾道：〃分封诸侯，以为屏障。此为周朝立国又一重大决策。周武王曾将同姓贵族、异姓亲戚、元老重臣封往各地，建立侯国，统治占取之地，充当周之屏障。继武王、成王之后，周王朝继续分封，渐成制度，周王以亲疏远近、封地大小定等级爵位，周王本人稳操赏罚予夺大权，封国承担保卫王室和贡纳、朝贡义务。分封建国，使封国与王室如群星拱月，内部联系纵横交错，坚如磐石，大周王朝因此取得了数百年安定。如此安国之策，实当趋步而效仿也！〃
王绾在进行这样一番陈述时，情绪激动，声调也十分高昂，大臣们屏息静听，啧啧有声。
秦始皇却不像他们这样兴奋。他一边听着，一边凝神思索，待王绾话音刚落，便急切地问：〃丞相之意，似当分封建国，当今天下，如何分封呢？〃
王绾道：〃韩、赵、魏三晋之地，离我较近，可直接管辖；燕、齐、楚地处边远，若不分封设王，恐难镇抚。臣请陛下将这三国故地分封给几位皇子，以保长治久安。〃
秦始皇有皇子扶苏、胡亥、无忌、子哀等共二十余人，若封诸皇子于燕、齐、楚故地，自然可以建立起一个以血缘关系为纽带的统治网，但是，秦始皇似乎不赞同这样做。他沉思有顷，环顾群臣道：〃众卿以为如何？〃
丞相隗状、中车府令赵高、太史令胡毋等人异口同声地说：〃王丞相之见甚好，望陛下勿疑！〃
群臣的一致赞同使这次议事成一面倒之势，王绾目视着追随者，报以感激的一笑。
这时，廷尉李斯忽然站出排班，说道：〃臣请进言！〃
秦始皇眉锋一扬，道：〃请讲！〃
李斯道：〃事必师古，未必良策，臣以为当今天下，不宜分封！〃
大殿上顿时议论纷纷。大臣们用惊疑不解的目光看着他，有的则对他鄙夷地撇撇嘴，大有不屑之意。
秦始皇示意众人不要喧哗，对李斯说：〃卿请直言！〃
李斯并不顾及大臣们的议论和鄙视，说道：〃文王、武王创立周朝，实行分封，天子为天下共主，其兄弟、子侄、近臣皆为臣属，各据一方，由周天子发号施令，进行控制，此做法确实带来了周王朝的数百年安宁。臣以为，此皆血缘亲情所至也。及至后世，关系渐疏，各诸侯国便不再将这种血缘亲情放在心上，彼此间为了各自利益而视若仇敌，互相攻打，征战无休，周天子奈何不得，至使当年号称盘根错节、固若金汤的周王朝分崩离析，各诸侯纷纷称王一方，如此看来，分封不过是权宜之计，非久安之策也！〃
秦始皇理着胡须，陷入沉思。王绾及众臣跃跃欲试，准备驳斥李斯，重申分封之议。秦始皇却摆手制止了他们，说：〃请李廷尉细陈高见！〃
李斯接着说道：〃分封之策不可行在于易生祸乱，易起纷争。到那时，非但会使君不君、臣不臣、父不父、子不子，兄弟阋墙，亲戚相斗，而且将使陛下来之不易的一统江山四分五裂，陛下的惨淡经营将付诸东流，实堪忧也。如今赖陛下神威，天下已建郡县，当再行规划，以至完善，形成固定体制，如此陛下无忧，国家无虑矣！〃
王绾插上来说：〃皇子乃陛下血缘，勋臣乃国家股肱。如此皇戚近臣久蒙陛下隆恩，分封断然不会与陛下离心。李廷尉多虑了吧！〃
李斯道：〃人无远虑，必有近忧。当初周王分封诸侯也皆亲戚近臣，而背弃周天子者正是他们的后人！丞相可担保一世，岂可担保万世？〃
王绾一下子噤了声，不知所言。李斯则谈锋愈健，道：〃皇子与功臣，要他们坐食赋税并加以重赏，足矣，何必分封？分封泥古不化，危及后世，实不可取！〃
李斯的意见从大秦王朝的千秋大业出发，句句中肯，字字在理，使秦始皇深表赞同。他对李斯心底无私、力排众议的精神也颇欣赏，兴奋地说：〃昔者天下之所以陷入战争泥淖，苦斗不休，皆因诸侯和诸王之故，今托先祖庇佑，天下始得安宁，若再分封立国，岂不是自寻战乱吗？李廷尉所言甚合朕意！〃
秦始皇的这番话给这场争论作了最具权威的结论。王绾等大臣们虽心里一时想不通，但不敢再坚持己见。因为始皇帝的权威刚刚重申，臣下只有服从，不得冒犯！
李斯胜利了，他在秦始皇心目中地位大大上升。就在这次议事之后，秦始皇与李斯等人进行了认真筹划，在全国设立了三十六个郡。其中，在原秦国境地设巴郡等四郡；在原韩国境地设三川等三郡；在原赵国境地设太原等六郡；在原燕国境地设上谷等五郡；在原魏国境地设上郡等五郡；在原楚国境地设汉中等九郡；在原齐国境地设齐郡等三郡；在越族地区设闽中郡。三十六这个数字是圣数〃六〃的自乘数，如此分法，可谓苦心孤诣。
郡下设县，县下设乡、亭、里、什、伍。郡设郡守，郡守之下有郡尉、监察御史。万户以上设县令，不足万户设县长，县令、县长下有县尉，县内分若干乡，乡有啬夫，交通要道设亭。里是民间居住区，有里正。居民十家为什，什有什长，五家为伍，有伍长，什伍互相监督，有罪连坐。这一决定以皇帝诏令的形式颁布于天下，并很快付诸实行。
郡县制的设立使秦王朝从朝廷到地方、从郡县到乡里形成了一个巨大的统治网，国家层层控制、权力向上集中，对国家统一、中央集权和君主专制起到了重大作用。
紧接着，秦始皇与李斯等人又着手秦王朝�