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不久之后，10月2日，参谋长召开的另一次会议上，板垣、石原等人提交了事先 拟定的《解决满蒙问题案》，进一步提出了日本控制“新政权”的军事、外交、交通、通讯 等的具体实施办法。这两个方案被合称为“满洲建国方案”，这是九一八事变后日本帝国主 义在东北拼凑傀儡政权的第一个具体方案。10月21日，板垣征四郎又伙同石原莞尔和国际法 专家松本侠草拟了一份《满蒙共和国统治大纲草案》，详细提出了如何控制满蒙“新政权” 的政治、军事、外交实权，从而把它变成日本的附属国的实施办法。
这一方案受到日本大本营的高度重视。1932年1月6日，板垣征四郎带着关东军司 令官的指示和关东军制定的“满洲建国”方案，回国向内阁和军部进行汇报。新上任的陆军大臣荒木贞夫听取了板垣的汇报，内心自是十分支持关东军的行动 ，但他又不便明确表态，于是态度暧昧地说：“新内阁刚刚成立，政府的大政方针尚未确立 ，但其基本方针应该是尊重现地形势的。”板垣征四郎对这种弦外之音当然是心知肚明了 。1932年1月11日，板垣征四郎受到裕仁天皇的破例召见并向他“垂询”了东北形 势，对他的战功表示嘉奖。这使板垣感到诚惶诚恐、不胜荣幸，决心不负圣恩、报效天皇。 最高军政当局的支持、天皇陛下的恩准，极大地鼓舞了板垣的侵略野心。
另一方面，日本陆军省、海军省、外务省根据板垣的汇报，共同制定了一个所谓 的《满洲问题处理纲要》，确定要在满洲建立一个脱离中国管辖的和政治、经济、军事、外 交等各方面均由日本控制的“新国家”。一星期后，板垣征四郎捧着天皇的敕令，带着《满 洲问题处理纲要》返回奉天，紧锣密鼓地为满洲建立“新国家”了。
说话板垣策划在东北建立傀儡政权的阴谋其实并非此时才展开，早在九一八事变 爆发后，关东军开始酝酿《满蒙问题解决方案》时，板垣就已经开始积极物色人选，拼凑地 方傀儡政权了。1931年9月22日，他亲自来到哈尔滨特区行政长官张景惠的公馆，劝张回哈 尔滨复任，并宣布独立。为了收买张，他答应先拨给张三千支步枪，供他扩充武装之用，同 时允诺一旦张宣布独立，日军会迅速支援并“保护”张的政权。得到日本人撑腰，张景惠于 9月23日赶回哈尔滨，他本想马上宣布独立，但当地人民抗日情绪高涨，只好暂缓一步先于 9月27日宣布建立了“东北省特区治安维持会”，张自任会长，然后暗中策划哈尔滨独立， 投靠日本侵略者。
9月23日，板垣利用一心想复辟的满清遗老罗振玉策动前清皇族、吉林省参议长 兼政府委员熙洽投靠日本。熙洽28日宣布吉林省“独立”，在东北地方政权中，率先投日。 9月25日，板垣派人策动洮南镇守使张海鹏投靠日本。
12月7日，板垣又亲自出马，企图说服海伦的马占山归顺日本。马占山虽有抗日 之心，但独力难支，只好退一步与板垣缔结了一个停火协定。12月16日，板垣又威逼利诱被软禁的原辽宁省政府主席臧式毅，迫使臧降日，并 出任“奉天省省长”。
除了扶植傀儡地方政权以外，板垣也早已展开了对清末代皇帝溥仪的工作，以便 建立一个依附于日本的所谓“独立国家”。
1931年9月22日，板垣征四郎就找来罗振玉，告诉他关东军准备推举溥仪为“满 洲国”首脑的决定，希望罗振玉能尽快把溥仪请到“满洲”来，以商建国大事。9月30日， 板垣又派日本特务上角利一与罗振玉一起前往天津，溥仪当时在日本天津驻屯军司令部，二 人力劝溥仪到东北“复位”。
罗振玉是大清国的臣子，应无二心，但日本人就不一定了，溥仪心中有些犹豫， 所以决定回去考虑一下再作答复。这个办法效果不佳，关东军司令部遂派土肥原贤二赴天津，专门做溥仪的工作。 土肥原是板垣的密友，是搞间谍阴谋的老手。土肥原一到天津，就马上去拜访了溥仪，他 利用与溥仪是旧识，力陈“满蒙人民之渴望”，希望溥仪回到祖宗发源之地，以图重新来过 ，一番“肺腑之言”，说得溥仪动了心。同时，土肥原还在溥仪周围策划一系列的恐吓、威 胁事件，使溥仪吓得心惊胆战，不敢再留在天津。
炮制傀儡政权的板垣征四郎（5）
通过利诱、恐吓、软硬兼施的阴谋手段，土肥原终于把胆战心惊的溥仪秘密诱出 天津，11月18日，辗转送达旅顺。
辗转到达东北的溥仪夫妇但是，溥仪被挟到东北后，并没有立即上台。这背后有一定的原因。九一八事变 发生时，国民政府请求国联主持公道和进行“调停”。9月22日，国联做出了“停止一切冲 突，双方撤退军队”的决定。为了排除国联的干涉，转移列国对中国东北的关注，板垣征四郎于1931年10月11日，对日本驻上海公使馆武官田中隆吉面授机宜，对他 说：“日本政府屈服于国联的威胁，因此，我们的计划受到了干扰”，“下一步准备使满洲 独立，已经想方设法去接溥仪来”，如果事成了而国联抗议的话，“东京政府将感到头痛” ，所以，“我要请你在上海搞点事，以转移各国的注意力。当你们引起骚动的时候，我们将 拿下满洲”。同时，板垣征四郎还拨给田中隆吉两万日元，作为他的活动经费。田中隆吉秉 承板垣征四郎的旨意，回到上海后立即策划，终于在1932年初制造了“一？二八”事变。
就在上海发生“一？二八”事变，大家关注淞沪战局的时候，受到裕仁天皇亲自 召见，手持日本陆军省、海军省和外务省共同制定的《满洲问题处理方针纲要》的板垣已 风尘仆仆地回到奉天。1932年1月29日，板垣受本庄繁司令官派遣，前往旅顺和溥仪会面， 询问溥仪对“建国”方案的意见。
在旅顺大和旅馆，被挟持来的溥仪已经被幽禁了近两个月。溥仪被迫退位后，没 有一天不想着复辟清朝，这次有了日本人的帮助，他当然要“把握机会”了。
溥仪对板垣征四郎开门见山地表示，他赞成建立新国家，也可以担任元首，但必 须坚持的是，新国家必须是帝制。溥仪还天真地提出了复辟的理由。他说：“土肥原先生在 天津时就已答应未来的新国家肯定是帝制”，而且“清室优待条件中，没有废止皇帝称号 ，因此，我现在仍然是皇帝”，同时“满洲民众的素质普遍较低，需要实行帝政”。除了要 复辟帝制以外，溥仪还向板垣提出要“组建帝政制度下的一般内阁，设置皇帝直属的政治机 构，亲理万机”。这些条件，板垣当然不可能答应——寄人篱下的傀儡岂能要求如此之多？二人为 此相持不下，板垣非常生气地暂且告退。
此后，板垣绕过溥仪，直接向溥仪身边的“忠臣”郑孝胥的儿子郑垂问道：“宣 统皇帝打算拒绝出任新国家元首吗？”这名为询问，实为施压。郑垂一看板垣的脸色，赶忙 解释道：“哪里，哪里，皇帝他只不过是出任前谈一下意见和希望罢了。”板垣心中暗想： “谅你也不敢！”于是接着说道：“如此说来，溥仪是答应出任新国家元首了，那我就可以 回去复命了。”探了溥仪虚实之后，2月16日，板垣操纵张景惠召集熙洽、臧式毅、马占山等人 ，在奉天举行了建立“满洲国”的“建国会议”，即所谓“四巨头会议”。臧式毅在会上提 出“联省自治”的主张，遭到板垣的严词拒绝，而且板垣还迫令四巨头接受关东军事先早已 拟订好的建立“满洲国”的计划。会议决定，建立“东北行政委员会”，发表宣言，指令专 人在日本授意下起草“建国宣言”。
18日，关东军利用“东北行政委员会”的名义，发表了一个伪造的“宣言”，宣 布东北各省完全独立。
21日，板垣奉命再度动身去旅顺，最后与溥仪谈判，使溥仪接受日本帝国既定的 “建国方案”。22日，板垣到达旅顺，一见面就开始与溥仪会谈。板垣以关东军的名义，明确地 说：“这个国家名号是‘满洲国’。”说完从皮包里拿出所谓的《满蒙人民宣言》以及五色 的“满洲国旗”，放到溥仪面前。溥仪对此大为不满，因为他一心想的是恢复帝制，重当皇 帝。他强忍着心中的怒气说道：“这算是什么国家？难道这是大清帝国吗？我要做的是大清的 皇帝！”板垣平静地回答说：“自然，这不是大清帝国的复辟，而是一个新国家。东北行