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特尼特着重强调了中央情报局2000年12月研究出来的关于秘密行动的计划。当讨论在3月份对这个计划的授权草案时，中央情报局官员指出，执行这些计划的花费，将大大超过中央情报局当前为反恐秘密行动所作的全部预算。它应当是一个多年规划，大概5年时间都需要如此开支。
中央情报局官员“理查德”告诉我们，赖斯“同意了这个方案”。他说赖斯同意了他关于下一步应做什么这个问题的结论，尽管他向我们抱怨说制定政策的程序没有尽快地跟上来。克拉克和布莱克被要求研究出一系列从最小目标到最大目标的打击本·拉丹组织的方案。
赖斯和哈德利要求克拉克及其工作人员拟订出新的总统指令。6月7日，哈德利分发了第一稿，该稿被描述为应对“基地”组织的“一个可以达到目标的”计划。总统国家安全政策指令初稿的目的是“根除‘基地’组织恐怖主义网络对美国及其友好政府的威胁”。它要求在外交、秘密行动、经济措施、执法、公共外交以及必要情况下的军事努力等多方面进行多年的努力。国务院将同其他国家的政府一起捣毁“基地”组织的所有庇护所，也将同财政部一起掐断恐怖主义经济命脉。中央情报局将扩展秘密行动计划，包括大量地增加资金、援助反塔利班的组织。草案要求“行政与财务办公室”通过美国2002～2006年的财政预算，确保该计划有足够的资金支持。
赖斯认为这个指令草案是新的全面战略的体现，它动用了国家权力的所有手段来消除“基地”组织的威胁。不过，克拉克认为这个新草案与他在2000年12月制定，并于2001年1月提交给新政府的议案基本上是相似的。在5月或是在6月，克拉克要求辞去其反恐协调员的职位而到一个新岗位负责计算机安全事务。他告诉我们他对自己所扮演的角色很不满意，他也不满意那个他认为不“太在意‘基地’组织”的政府。赖斯对我们说，即使克拉克感到不满，他也从来没有向她提及过。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（2）
死胡同里的外交
阿富汗。新政府已经开始寻求可能的外交途径，重返前任政府走过的许多道路。美国使者再次向塔利班施压，要求其将本·拉丹交给“他可能接受公正审判的国家”，并一再重复警告说，塔利班将对“基地”组织袭击任何美国目标的行为承担责任。塔利班代表则重复着他们的老观点。副国务卿理查德·阿米蒂奇告诉我们，尽管整个2001年春夏美国外交家在阿富汗问题上更加活跃，“但如果将这种现象描述为与前届政府相比发生了巨大转变，那将是错误的”。
在6月底的次长会议上，特尼特被要求评价塔利班与美国在“基地”组织问题上的合作前景。国家安全委员会的官员则被要求制定新的处理塔利班问题的方案。有的官员感到他们已经又在走回头路了，而有的官员则认为国家安全委员会的步调太慢，对这些官员来说，重提上述问题无疑是在考验他们的耐心。阿米蒂奇对我们说：“我们的工作进展得不快。”克拉克不停地争辩说，打击塔利班和“基地”组织的行动，不应该由于要对美国的南亚政策进行一个大的审查，而等待几个月的时间。哈德利对我们说：“我们已经为政府尽力工作了。”
当所有争取塔利班合作的希望破灭后，又开始了关于暗中支持反塔组织的争论。克拉克和中央情报局的科弗·布莱克又重提支持北方联盟的问题。克拉克建议先给北方联盟提供小的帮助，只要足以让其能保持战斗并钳制“基地”组织恐怖分子就可以了，而无须让其推翻塔利班政权。
赖斯、哈德利和国家安全委员会阿富汗问题小组的成员扎尔梅·卡利扎德告诉我们，他们反对单独给北方联盟援助。他们认为该计划还需要考虑帕什顿的塔利班反对者。他们还认为该计划应当以比已有建议更大的规模进行。克拉克也同意更大规模援助计划，但他警告说，如果援助太迟，北方联盟就有被塔利班打败的危险。
这年春天，根据国家安全委员会的请求，中央情报局起草了一个法律文件即一个总统决定，授权大规模秘密援助反塔利班势力。授权草案明确地说明了援助的目的不是为了推翻塔利班政权。这个计划也是非常昂贵的。这在较早时候的谈话中已经表达了这样的观点；在3月份，特尼特强调要考虑这种大规模援助计划对该地区政治形势的影响；在5月，特尼特向赖斯谈起过该计划需要多年的财政保障。
7月，次长们开始达成共识，认为还要作最后的努力说服塔利班改变其立场；如果失败，政府则将启动大规模的秘密援助计划。当7月总统指令草案分发时，国务院给次长们分发了一份长长的历史回顾报告，这就是关于美国自1996年以来试图利用塔利班来打击本·拉丹的历史回顾。国务院的结论是：“这些对话毫无成效。”
夏天的争论使更为实质的问题浮出水面，这就是关于美国的秘密援助计划是否应该寻求推翻塔利班政权的目标，是否要决定性地介入阿富汗内战以改变阿富汗的政权。9月10日的次长会议结束时，官员们正式同意了一个3阶段战略。首先，外交官再给塔利班最后一次机会。如果失败，外交上继续保持压力，同时开始秘密援助计划，鼓励阿富汗所有种族的反塔力量发动内战，与塔利班僵持并袭击“基地”组织营地；而美国则寻求国际上的联合力量来削弱塔利班的政权。最后，如果塔利班的政策仍然不改变，次长们同意美国采取秘密行动从其内部推翻塔利班领导权。
次长们同意修改针对“基地”组织的总统指令，经过总统批准后正式形成，以便将上述内容补充进美国的战略。阿米蒂奇向我们解释说，在继续执行前任政府政策几个月后，他和鲍威尔建议国务院实行推翻塔利班的政策。从他的观点看，一旦美国向北方联盟提供了武器，即使是秘密的，北方联盟也将致力推翻现行政治体制；这也将给予这些反对者力量，使其取得完全的胜利。
巴基斯坦。布什政府一开始就面临着窘境，因为美国在处理与巴基斯坦关系问题上试图完成许多目标。2001年2月，布什总统就一系列问题给穆沙拉夫将军写信。他强调说，本·拉丹和“基地”组织“对美国及其利益是一种必须重视的直接威胁”。他敦促穆沙拉夫利用其对塔利班、本·拉丹及“基地”组织的影响。鲍威尔和阿米蒂奇考察了使用更多好处来利诱巴基斯坦的可能性。鉴于国会对巴基斯坦的普遍的消极态度，撤销制裁似乎有些牵强，但也许只有这样才能说服穆沙拉夫在他的政府内和国内激起对伊斯兰主义者的愤怒。
6月18日，赖斯接见了来访的巴基斯坦外长阿卜杜尔·萨塔尔。她告诉我们，她“的确让他明白了”我们对“基地”组织的政策。其他证据进一步证实了她的解释。但是，赖斯回忆说她曾经训斥过萨塔尔，而巴基斯坦外交官似乎此前已经听说过这种训斥。萨塔尔敦促美国高级决策者去利用塔利班，认为虽然这个过程是漫长的，但它将富有成效。6月底，次长们同意审查美国的外交目标。克拉克敦促哈德利将美巴关系中的其他问题分离出来，只集中敦促巴基斯坦积极打击恐怖主义，敦促巴基斯坦在“基地”组织袭击前就主动像华盛顿将要求巴基斯坦在袭击后去做事情那样工作。在克林顿政府时期，克拉克也作过同样的请求；但他并没有在赖斯那里取得比在伯杰那里更大的成功。
8月4日，布什总统给穆沙拉夫总统写信，要求他支持美国打击恐怖主义，并敦促巴基斯坦积极地反对“基地”组织。新政府也开始关注其前任政府关心的问题，但仍是在继续寻找新的刺激点试图打通外交渠道。但巴基斯坦方面动作甚微。助理国务卿克里斯蒂娜·罗卡描述新政府这个打通堵塞的计划是从“半承诺”到“满承诺”的一个逐步推进的举动。新政府还不愿因此而与伊斯兰堡发生对抗和威胁断绝外交关系。副国务卿阿米蒂奇告诉我们，在“9·11”事件前，美国还没有开始尝试针对巴基斯坦的新政策方案。
沙特阿拉伯。“9·11”事件前，布什政府