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查找并扣押一个像“基地”组织这样的地下全球组织的资金，要比打击一个机构，即使是塔利班这样的组织的财政，要困难得多。尽管中央情报局反本·拉丹工作小组刚开始时受到了研究恐怖主义资金联系这种想法的启示，但接受这种任务的调查人员却很少有资金调查的经验。所有与恐怖主义资金相关的情报都只是在收集其他情报时作为附属情报而收集到的。这种态度可能主要缘于该小组的负责人，他不相信简单地跟踪资金的去向就可以揭示出恐怖分子的计划和意图。结果，中央情报局并不重视恐怖分子的资金问题。
然而，中央情报局却获得了对“基地”组织如何募集资金的一般认识。例如，它较早地得知金融机构、商业活动和某些向伊斯兰极端分子提供支持的富人之间松散的关系。许多关于“基地”组织资金状况及构成的早期报告来自于贾马尔·阿罕默德·阿尔·法得尔，本报告在前面提到过此人。1998年使馆爆炸案发生后，美国政府试图弄清楚本·拉丹的资金状况。一个跨部门工作小组于1999年和2000年两次到沙特阿拉伯，了解沙特阿拉伯方面对本·拉丹资金状况所掌握的信息。该小组后来得出结论认为，人们经常传言说本·拉丹以其个人财产资助“基地”组织，但事实上这不是真的。
中央情报局提出一个新的想法：“基地”组织通过其他渠道获得资金，美国应该注意它的这些资金来源，例如，慈善团体、富翁捐赠和金融机构。最终，尽管情报部门从许多途径得出更多的情报，但仍然很难在国际金融体系的巨额资金流动中区分出属于“基地”组织的部分。中央情报局未能发现或者切断“基地”组织的资金流动。
国家安全委员会的成员认为，为了解决情报部门在这方面的薄弱环节，一个办法是创立一个所有恐怖组织资金情报分析中心。克拉克为了建立这个中心，在财政部极力争取经费，但财政部和中央情报局都不愿意承担该部分支出。
在美国国内，联邦调查局各个实地办公室收集了涉嫌资助“基地”组织或者其他恐怖主义团体的各种组织的情报。通过“9·11”事件，联邦调查局官员明白，在美国国内有许多极端主义组织在支持一个全球的“圣战者”运动，并与“基地”组织有密切联系。联邦调查局开发了一个信息网络进行电子监测，并在许多实地工作部门展开调查，包括在纽约、芝加哥、底特律、圣地亚哥和明尼阿波利斯等地。不过在国家层面上，联邦调查局从未使用这些信息对“基地”组织资金募集的性质和广度进行一个系统的或者全局的研究。
财政部门和美国的金融机构一般只注意发现、阻止或者切断由于毒品交易和大规模国际欺诈而产生的美元现金的大量流动。而大规模金融丑闻，例如，俄罗斯洗钱者利用纽约银行将大量美元汇出俄罗斯，也引起了财政部或者国会的注意。在“9·11”事件前，财政部并不认为恐怖分子的资金问题重要到足以需要在国家反洗钱战略上提出来。
边境安全
3月10日，部长们达成的第三个共识，就是需要注意美国的边境安全和移民法的执行乏力问题。根据政府官员的意思，克拉克的工作组制定了一个加强边境安全的计划。其中有些是对以前的总统指令重新修订和重述。它们包括：
●建立一个跨机构中心来处理非法入境和人口贩卖；
●加强对学生签证的控制；
●采取法律措施防止恐怖分子入境美国并驱逐已经到达美国的恐怖分子，在驱逐之前先拘禁这些人；
●在联邦调查局的联合反恐特遣队中进一步增加移民归化局人员的数量，帮助调查这方面的指控，以打击涉嫌恐怖行为的个人；
●设立一个特别法庭以便在与国家安全相关的移民案件中能够使用机密证据；
●以及在签发美国护照时执行新的安全措施标准，与联合国和外国政府合作以提高旅行证件的全球安全标准。
克拉克的工作组也提出了新的建议，例如：
●与加拿大开展一个联合边防行动，开展情报合作与执法合作，在共享签证和移民资料、联合边境巡逻的基础上，开展联合行动；
●在陆地边境的过境处增加人员，并给他们配备录像机、构筑物质屏障、配备大规模杀伤性武器的监测设备；
●处理移民问题。在这些人中可能有恐怖分子。他们毁坏旅行文件，因而无法将他们遣返到来源国。
这些建议原则上来说是值得称道的。但实际上，他们需要软弱的、长期资金不足的执行机构的行动，以及强有力的国会委员会来具体操作，而后者更关心的是组织良好的利益团体，而不是跨机构的执行委员会。2000年3月部长们所主张的改革措施在“9·11”事件前只是刚刚开始出现。
第六章 从威胁到威胁危机后的反思：2000年议程表（3）
“阿富汗的眼睛”
2000年3月的早些时候，当克林顿总统收到关于美国打击本·拉丹秘密行动的最新消息时，他在备忘录的页边写道：美国应该做得更好。联合行动组的军官告诉我们，他们当时都感到很沮丧。克拉克使用总统的评价来敦促反恐安全小组寻找新的办法，包括扶持阿富汗北方联盟。
在1999年12月，阿富汗北方联盟领导人马苏德曾答应用火箭袭击本·拉丹在德鲁特的训练“基地”。中央情报局官员担心给马苏德开绿灯会使其违反暗杀禁令。因此，马苏德被告知，如果没有美国明确的授权，不能采取任何此类行动。2000年春，当中央情报局派出官员寻求与乌兹别克斯坦人和北方联盟建立可能更好的关系之后，美国官员与马苏德派出的代表在华盛顿发生了争执。
美国同意马苏德可以得到某些适当的技术帮助，以便其能够为美国做些事情：收集关于本·拉丹的情报和对本·拉丹采取可能的行动。但马苏德希望美国既要成为其同盟者以推翻塔利班，又要承认他们是在对付共同的敌人。克拉克和反恐中心领导人科弗·布莱克则希望这是后一步的事情。自1999年开始，在美国政府内就存在帮助北方联盟的提议和争议，正如我们在第四章提到的，美国政府总体上是小心翼翼地支持他们，主要是顾及北方联盟不光彩的历史、其在阿富汗有限的群众基础和巴基斯坦的反对等原因。
中央情报局官员也开始提议，想利用其与北方联盟的联系使在阿富汗的美国机构驻留更长时间，在喷赤谢河谷建立自己的秘密情报基地，开展行动并减少其对外国代理人的依赖。一位官员告诉我们：“没有什么可以取代面对面。”但中央情报局这种直接行动的能力较弱，尤其当它不是与美国军方联合行动时更是如此。因此，这种提议因为太冒险而被拒绝了。
与此同时，中央情报局继续与阿富汗南方部族成员中的线人开展合作。在8月初，部族人员报告，想趁本·拉丹行进在喀布尔和坎大哈市的中途时，伏击其车队。在此前一年半，他们也曾经报告过这种打算，但遭禁止。这次行动没有成功。根据部族成员的报告，他们在接近其中一辆车后，很快发现里面只有妇女和儿童，于是取消了行动。消息传至国家安全委员会，中央情报局指出，他们没有独立的证据进一步地证实该事件，但那些部族成员的确是按照中央情报局在阿富汗的指令行动。
2000年，军方又计划在阿富汗采取军事行动。可以发射导弹打击阿富汗的军舰待命于阿拉伯海北部。在夏季，军方将其打击计划和特别行动方案调整为无限制的解决行动计划中的13个方案。但这些计划都仍然局限于自1998年和1999年以来的军事和政策考虑。尽管情报部门有时知道本·拉丹在什么地方，但它不能提供令人觉得足够可靠的情报而发动一次突袭。最重要的是，美国没有用美国人的眼睛去盯梢它的目标。正如一位军官告诉我们说：“我们已经把手放在门上，但我们不能打开门走进去。
对此，克林顿总统在此期间明确表达了他对于没有军事方案剿灭本·拉丹及“基地”组织领导人的不满，他对谢尔顿将军说：“你知道，如果一群突击队员突然从直升机上降临到他们的营地，‘基地’组织一定会大吃一惊。”尽管谢尔顿说他不记得有这段话，但克林顿总�