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了解谁进入国家对于维护边境安全而言是最基本的。现在有900多万人处在美国的合法移民制度之外。在尽可能与加拿大和墨西哥合作的同时，我们还必须能够对入口口岸进行监控和反应。
州和地方执法机构所起的作用越来越大。他们需要进行更多的培训并与联邦机构进行合作，以使他们在鉴别恐怖嫌疑分子方面能更有效地与那些联邦机构相配合。
在“9·11”事件的劫机者中，除了一个人以外，其他的人均获得了美国的某种形式的身份证明文件，其中有些人依靠的是欺诈的手段。获取这种身份证明，在乘坐商业航班、租赁汽车以及其他的必要活动方面，对他们起着帮助作用。
建议：美国应当开始推行安全身份证明，联邦政府应该对出生证的发放和身份证明的原始材料（如驾驶执照）设置一些标准。在身份证明文件上作假不再仅仅是盗窃的问题了。在许多设施不完备的入境点，包括登机口，身份证明的原始材料是核实个人身份并确定其是否属于恐怖分子的最后机会。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（4）
航空及运输安全的策略
美国的运输体系十分庞大。在一个开放的社会里，这样的体系不可能完全确保免于恐怖分子的袭击。在美国，有数百个商业机场、数千架飞机，每天有成千上万个航班，一年运输旅客5亿多人；有300多个海、河港口，3，700多个货物和乘客运送码头，每年有数百万只集装箱由此运进美国；大约有6，000个机构通过汽车、地铁和渡口提供中转服务，在每一工作日都有大约1，400万美国人享受着轻轨服务。
2001年11月，国会通过了由总统签署的航空和运输安全法。根据这一法律，设立了交通安全局，现在它已并入国土安全部。2002年11月，国会通过了国土安全法和海运安全法。这些法律要求设计出各种战略性计划，以说明新设立的国土安全部以及交通安全局如何为美国运输部门的关键部分提供安全保障。
国家每年将53亿美元的资金拨付给交通安全局，其中的90％以上流向了航空领域。这笔钱主要是根据国会的指令用在将各机场的安全检查鉴别系统联为一体以及在机场部署现有的安全方法和技术方面。目前的努力还没有达到形成具有前瞻性的战略性计划的程度。这种计划能够对资产、风险、成本以及收益加以分析。缺少这一计划，我们就不能确信我们的交通安全资源是以一种划算的方式配置在应对最大的风险上。
●在货物安全和整个航空安全方面，仍然存在着一些重要的“软肋”。这些“软肋”，连同鉴别和访问控制方面的不完善，对航空安全不断提出挑战。
●恐怖分子在将商业航空运输仍作为一个可能的目标的同时，可能将其注意力转向其他方式。在海上或地面运输中，与航空运输相比，造成损害的机会一样多甚至更多。保障船运集装箱的安全的工作刚刚得以启动；地面运输系统，如铁路和大规模的公共交通系统，依然难以进行保护，因为它们容易搭乘且涉及的范围广泛。
尽管到了国会设定的最终期限，交通安全局既没有为运输部门设计出一种完整的战略性计划，也没有为各种运输方式——空运、海运和地面运输制定具体的规划。
建议：在配置有限的资源时，必须作出艰难的选择。美国政府应该确认和评估需要保护的运输财产，选择最实际最划算的方式实施保护，然后制定出一个计划和预算并拨付资金。这一计划应该为相关部门（联邦的、州的、地区的和当地的）和私人股东分配一些角色和任务。在测评计划的有效性时，不可能达到完美无缺，但是恐怖分子应该感受到潜在的目标受到了保护。而显著的失败机会可能会阻止他们实施恐怖活动。
国会应该为这些计划的完成确定一个具体的日期，并敦促国土安全部和交通安全局负责落实这些计划。
规模最大的投资可能是用来对运输方式所采用的技术进行改进，如用于检查飞机、轮船、卡车或者火车所运输的集装箱的扫描技术。尽管这些技术现在已经成为现实，但是广泛地运用这些技术仍然是数年后的事情。
同时，识别和追踪高度危险的集装箱、操作人员以及需要进行额外检查的设施的方法需要加以改进；还应作出进一步努力，使情报分析、为将威胁信息传递给运输部门而设置有效的程序与交通部门和公众保持警惕有机结合在一起。将这二者融合在一起，可能是最有效的保护性措施。
一个分层的安全体系
没有任何单一的安全措施是可靠的。因此，交通安全局必须有适当的多层安全体系，以挫败对公共交通看似可能、较为危险的各种形式的袭击。
●在设计方案时，这项计划必须考虑到敌人所可能使用的全部手段，如利用局内人、自杀式的恐怖主义或者远程打击。每一层就其自身而言，均为强有力的。每一层都必须为备用的同等的其他层所支持。
●交通安全局应该能为国会鉴别所有可能的恐怖袭击、各在其位的安全层以及由每一层所保障的可靠性。交通安全局必须设计出以上所描述的那种方案，以改进较弱的个人层，改进其所配置的各层安全体系的有效性。
在“9·11”袭击的当天，19名劫机者被一个由计算机支持的称之为“计算机辅助预扫描系统”的鉴别系统所发现。一半以上的人被认为应进行进一步检查，然而仅仅要求再检查他们的行李。
在目前的做法中，航空公司执行政府的命令，以阻止已知的和可疑的恐怖分子登上商业性航班，并对其他的人适用第二道鉴别程序。“禁飞”和“自动筛选人员”的名单中包括美国政府认为具有攻击民航的直接威胁的人。
由于由航空公司落实上述做法，美国政府对私人公司和外国会由此为分享情报产生了忧虑，这使得它并未把所有应包括在内的恐怖分子和恐怖嫌疑分子都列入名单。当交通安全局部署一种新的鉴别系统以取代计算机辅助预扫描系统时，它已经计划接管鉴别职能。由于有人声称这种系统侵犯了公民的自由，对它的部署已经被推迟。
建议：在对由什么来取代计算机辅助预扫描系统继续争论的同时，对“禁飞”名单和“自动筛选人员”名单进行的改进不应该受到耽搁。这种鉴别职能应该由交通安全局行使，并且它应该能利用由联邦政府所保留的一大套监控名单。航空公司应被要求提供检测和落实新的鉴别系统所需要的信息。
计算机辅助预扫描系统仍然是鉴别过程的组成部分，仍然对过境旅客进行检查，并选择有嫌疑的旅客及其所携带的行包进行人工检查。交通安全局正在处理其他机构所遇到的鉴别问题。正如我们较早所指出的，这些鉴别问题需要政府提高注意力，而且需要立即作出处理。通过解决这些问题，可有助于扫清交通安全局在改进鉴别系统时所遇到的障碍，并且对其他的许多机构也有帮助。
下一层就是检查站本身。鉴别系统的目的在于阻止危险分子，因此，检查站应能够发现危险的物品。不久需要进行两个方面的改革：（1）审查带有爆炸物的人，而不仅仅检查他们随身携带的行包；（2）改进鉴别系统的性能。
建议：交通安全局和国会必须高度重视改进检查站识破乘客带有爆炸物的能力。作为起步，每一个筛选出来供特别审查的人都应该进行是否携带爆炸物的审查。而且，交通安全局应该开展人为因素的研究，以了解鉴别系统在性能表现方面的各种问题，并且为个人鉴别系统以及检查站确定可以实现的目标。
关于已检行包和货物的鉴别和运输问题，也为人们所关注。为了减少或者减轻在货舱中存放的爆炸物所带来的危险，应当给予更多的留意，投入更多的财力。交通安全局应该加快配置先进的行包鉴别设备。航空产业将据此获取相当大的利益，因此它应该支付合理的费用。交通安全局应该要求，每一运货的客机都必须配置至少一种坚硬的容器来运输任何可疑的货物。交通安全局还需要在确认、追踪以及适当鉴别航空和海运具有潜在危险性的航运和海运货物方面付出更大的努力。
第十二章 要做什么�