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景，然后想办法针对这些情形采取相应的建设性措施。
从1941年突袭“珍珠港事件”以来，情报部门几十年来一直致力于研究与先发制人阻止突袭相关的问题。情报部门改进了严格的分析方法，这些方法的重点聚焦在前苏联问题上。情报部门的几位主要人员和我们谈论了上述有关内容。这些方法以许多方式表述，但是几乎所有的表述似乎都有至少四方面共同因素：
（1）考虑突袭会如何发起；（2）确认与最危险的突袭相关的预警信号；（3）在可行的时候根据哪些信号收集情报；（4）采取防卫措施以使最危险的突袭转向或者至少较早地发布警报。
在海湾战争结束之后，由于担心缺乏警报，1992年，中央情报局局长罗伯特·盖茨筹划了一次专题研究；在这次研究中提出了数条建议，以增强国家情报官员们对警报的责任感。我们被告知这些措施的执行在盖茨的继任者手中松懈了下来。有关恐怖分子袭击的警报责任从国家情报官员负责转交由反恐中心负责。具体为，情报部门反恐理事会负责发布威胁意见书。
除去对“基地”组织在生物、化学、放射性和核武器方面的活动的分析外，我们没有发现证据可以表明，这些年来处心积虑地研究的、力图避免突袭的方法曾有规律地被使用过。
对未尽之事加以考虑，就可以找出将想像力制度化的可能途径。我们回到方才所提及的四方面分析因素：
1。反恐中心没有分析被劫持或者满载爆炸物的飞机如何可能被作为一种武器利用。尽管自杀式恐怖行动已经成为中东地区恐怖分子们的主要策略，中心没有从敌方的角度进行过这样的分析（“红色小组”分析）；如果这样做，我们相信这样的分析本可以使对付袭击的方法得以凸显——即找出那个能够驾驶大型喷气式飞机的准备自杀的“基地”组织成员。但是，反恐中心在“9·11”事件之前从来没有这样做过。
2。反恐中心没有为这种袭击方法设立一套预警信号。例如，这样的预警信号可能是发现从事驾驶大型喷气式飞机的飞行训练或者试图购买先进模拟飞行设施的可能的恐怖分子。
3。反恐中心没有提出要求对这些预警信号进行监控，情报部门信号管理系统也没有这种设置。因此，警报系统也没有查找到一些信息，不论是2001年7月美国联邦调查局关于恐怖分子在亚利桑那州进行各种飞行训练的报告，还是2001年8月萨卡利亚斯·墨萨尔尼因其在明尼苏达州飞行学校的可疑举动而被逮捕。在8月末，对墨萨尔尼的逮捕曾经以“伊斯兰极端分子学习飞行”为标题给中央情报局局长和中央情报局的其他高层官员作了汇报。因为系统没有充分领悟这些信息的潜在重要意义；这些信息没有发挥警报的作用。
4。情报部门和航空安全专家都没有分析如何在飞机内或者对恐怖分子以自杀或者其他手段控制的飞机进行系统性防务。许多提及飞机的威胁报告都传递给了美国联邦航空管理局。但是，此机构仍然只对具体的、可靠的威胁信息作出反应，而并没有试图履行我们这里所描述的更广泛的警告职能。政府中也无人对国内防务的薄弱环节承担责任。
理查德·克拉克告诉我们，在负责防卫1996年亚特兰大奥运会、白宫建筑区和2001年热那亚八国首脑峰会的情况下，他对飞机所造成的危险十分担忧。但是他把自己的警觉更多地归功于汤姆·克兰西的小说而不是情报部门的警报。他没有也未能对政府施压以便将如何加强重重安全防卫工作以使飞机免于被劫，或者如何对自杀劫机者采取恰当的空中防卫措施等系统性的问题提上国家政策议程。
“珍珠港事件”后，美国政府几十年来如此煞费苦心设计的对突袭的侦查和警报方法并没有失败；恰恰相反，它们没有被真正试用过。当20世纪结束之后，这些方法没有被利用来分析最可能直接对美国发动突袭的敌人。
第十一章 先见之明和后见之明决策
通向“9·11”事件之路再次说明了臃肿而又僵化的美国政府是如何倾向于低估日益增长的恐怖威胁的。本·拉丹和“基地”组织制造的恐怖行动与政府以前曾经面临的任何威胁都不同。现有的处理恐怖主义行为的方法是对个人的行为实行审讯、惩罚，和对敌对政府的行为实行制裁、报复、遏制或者发动战争加以讨伐。“基地”组织的行为既非单个人的行为，也不是政府行为。“基地”组织的罪行在规模上接近于战争行为，但是，这些罪行是由一个松散、范围广泛、模糊不清的阴谋集团实施的，并且该集团没有易被威胁、打击或摧毁的领土、公民或资产。
在2001年初；中央情报局局长特尼特和负责行动的副局长詹姆斯·帕维特向当选总统布什、副总统切尼和赖斯就情报问题作了一次简要汇报，其中包括“基地”组织的问题。帕维特在回忆起当时的汇报时说，本·拉丹是国家最严重的威胁之一。
布什询问杀死本·拉丹是否可以终结恐怖威胁的问题。帕维特说，他和中央情报局局长认为杀死本·拉丹会造成一定影响，但是不能使威胁停止。中央情报局随后给白宫提供了更多正式的评估文件重申这一结论，并补充说，从远期来看；结束威胁的惟一出路是终结“基地”组织利用阿富汗作为庇护所的能力。
在恐怖主义问题上，新政府内最激进的顾问或许是留任的理查德·克拉克。但是他也承认，即使他的决策建议被立即采纳并且付诸行动，也不可能阻止“9·11”事件的发生。
我们很可能接下来要问：美国政府何时有合适的机会动员全国发起针对“基地”组织及其在阿富汗庇护所的大规模行动。这些主要机会就在美国政府于1996年到1997年收到新的消息，1998年8月大使馆爆炸案，1999年末约旦事件和雷萨姆的阴谋被发现，以及2000年10月美国海军“科尔”号驱逐舰遭袭击之后。
在“9·11”事件之前，美国对“基地”组织的政策基本是在1998年8月大使馆爆炸案后确定下来的。我们在第四章谈论过这些政策。值得指出的是，他们是克林顿政府在极其困难的国内政治环境下制定的。当时，反对派正在设法弹劾总统。此外，1998年到1999年，克林顿总统正在指挥政府准备应对塞尔维亚的战争，他还授权对伊拉克进行大规模空袭。
使馆爆炸案的悲剧给整个政府机构提供了一个机会，即全面审查本·拉丹所带来的国家安全威胁，并且这种审查本可以让人们明白：这个问题已经到了得失攸关的地步，它比当时的国内政治问题要重要得多。然而，政府的主要决策机构错失了应对威胁挑战的机会。
国务院的外交措施在相当大的程度上是不奏效的。“基地”组织和恐怖主义只是在已经拥挤不堪的议事日程上新增加了需要优先考虑的问题而已。当时，国务院正忙于处理同巴基斯坦和沙特阿拉伯等国的关系问题。在“9·11”事件之后，这些统统改变了。
决策者们主要依靠中央情报局和秘密行动来实施政策。在“9·11”事件之前，没有任何机构比中央情报局肩负更多的责任——或者做得更多——为了打击“基地”组织而夜以继日地工作。但是，中央情报局在全球范围内所采取的积极有力地扰乱恐怖分子活动或者使用代理人来试图逮捕或者杀死本·拉丹和他的主要随从的措施存在局限性。早在1997年中期，一位中央情报局的官员写信给他的上司说：“我们所做的一切只是固守局势等待骑兵的到来。”
军事措施失败了或者说并没有被采用。在“9·11”事件之前，国防部未曾接受铲除“基地”组织在阿富汗的庇护所的使命。
在“9·11”事件之前，布什和克林顿两届政府中的官员们都认为，美国全面入侵阿富汗在实际上是难以想像的，它从不是机构间商议的正式话题。
程度较轻的干预形式可能也曾考虑过。其一是部署美国军队或者情报人员，或者特工队去阿富汗本国或者其邻国——公开地、秘密地或者在掩蔽下（隐蔽与美国的联系）等。那时美国将不再依赖线人收集可实施行动的情报。然而，这将需要确保邻国对基地安全和飞越领空的支持。这将亟须数月甚至数年进行至关重要的政治、军事和情报协调工作，并带有相应的支出