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包拯在元杂剧里多被称为包待制，不像在后代民间流传的戏剧故事里多数称之为包龙图。元杂剧故事的包拯，已经是典型的决狱断案的清官，并已成为“包青天”——在这里，区分“清官”和“青天”是必要的。所谓“清官”意指官员清正廉明，所谓“青天”是指官员有决狱断案的能力。
在中国民众的期待视野中，如果遇到刑事或民事诉讼时，政府官员能够公正廉明地判案，就是公众心目中的好政府和好官员，他们虽然也盼望“青天大老爷”，但事实上遇有“清官”就足够满意。我们会发现，一般官员的决狱断案的技术能力在这里其实是被忽略的，虽然这种能力也很重要——在很多公案戏里，如关汉卿的《窦娥冤》，县官桃杌并不是由于收受了张驴儿的贿赂才屈杀窦娥；明代非常之杰出的、后来剧名改为《十五贯》并红遍天下的传奇《双熊梦》，造成熊家兄弟奇冤的过于执也不是因贪财，是由于颟顸和糊涂才造成冤狱。在这个意义上说，一个好的官员，仅仅清廉还不足以保证判案的公正，要想成为“青天大老爷”，还需要破案的智慧和洞察力。但是既然千百年来民众把包公式的“清官”当成他们对社会公正的全部寄托，那么我们当可以理解，要想让普通百姓对社会政治满意，最重要的甚至唯一重要的就是官员的廉洁和公正，只要官员清廉公正，其他问题都并不难解决——因此，“清官”和“青天”就可以等同视之。这说明自古以来在中国老百姓的眼里，腐败即使不是造成冤狱的所有原因，至少也是最主要的原因。
在元杂剧里，包公已经拥有作为一名“清官”兼“青天”所需要具备的所有资质，但是他的长处还基本上局限于有正确侦破案件的能力，尤其是对各种稀奇古怪的案件。比如说《灰阑记》《还牢末》《合同文字》《神奴儿》等剧目，包公只是由于心明眼亮，有非同寻常的侦缉才华，他有如神助地以超乎常人的智慧和洞见，解决了诸多其他官吏难以参透的疑难诉讼。至于像元杂剧《盆儿鬼》，也就是后来在京剧老生行里很得宠的《乌盆记》，包公只是个摆设，只需根据鬼魂诉说得清清楚楚的案情审案结案而已。
假如包公的事迹仅止于此，他就还只是一位普通的“青天大老爷”，所有包公故事就只不过是中国古代版的福尔摩斯故事。虽然在一般场合，有能够洞察案情真相的“青天大老爷”就已经足够，然而，当普通的小老百姓遇上权贵阶层，强势者要以权势影响诉讼结果实在是太便利，作为法律与秩序代言人的判案者，要保持公正，就并不那么容易。二十世纪五十年代的新文艺工作者们习用的阶级分析方法有一点是有道理的，那就是作为统治阶级一员的官员们，总是更趋向于同一阶级的成员，为他们说话。元代的老百姓是知道这个道理的，在无名氏创作的杂剧《生金阁》里，包拯要想套出庞衙内犯罪的实情时，就是一口一个“咱则一家一计”，哄得庞衙内放松了警惕——不是庞衙内一时犯迷糊，恰是因为庞衙内一定很容易信任包拯是他们自家人，相信他不会胳膊肘儿往外拐，站到平民一边。
无论从感情还是从利益上分析，“官官相护”的现象出现的几率都很高，更不用说权势和钱财都有可能被用以为收买审判者的手段，公开的或私下的贿赂，都有可能使那些贪官污吏因贪赃而枉法。正因如此，百姓不仅仅期盼能够正确地判案的“青天大老爷”，廉洁清正、铁面无私的、不被权势和金钱左右的“清官”，事实上也更必要。
包公就是宋代以来一千多年中国普通民众这种期盼和想象的卓越创造。留存至今的最初的元杂剧作品里，那位富于智慧的“青天”包待制，已经充分显露他作为一位廉洁的“清官”的道德力量。比如在杂剧《陈州粜米》《鲁斋郎》《生金阁》这几个重要剧目里，包公对权豪势要之家的衙内和平民之间的法律纠纷的处置。在《陈州粜米》里，包公遇到的是刘衙内的儿子刘得中和女婿杨金吾，他们不仅利用赈灾放粮的机会大肆贪污，而且竟然用皇上赐给的紫金锤打死平民；《鲁斋郎》写的那位与该剧同名的恶少，则先后强行霸占了平民和下属的美貌妻室。他们之所以如此为非作歹，就是特殊身份使然——如同以往的研究者们指出的，虽然戏里并没有直指鲁斋郎的官职大小以及他的靠山是何人，他的上场诗“花花太岁为第一，浪子丧门再无双。街市小民闻吾怕，则我是权豪势要鲁斋郎”，以及“嫌官小不做，嫌马瘦不骑”的自述，在元杂剧里是最典型的衙内专属语言，他强抢了平民李四的妻室还抛下一句话：“你的浑家，我要带往郑州去也，你不拣哪个大衙门里告我去？”而受害者果然从郑州告到许州，根本就告不出任何名堂。从最后包公处理这个案件的手段之蹊跷，也可以看出在关汉卿的笔下，鲁斋郎即使犯下泼天大罪，也不会受到惩罚。这些衙内以及衙内的远亲近戚们之所以敢于横行霸道胡作非为，就是由于他们都和《生金阁》里的庞衙内一样，把包公看成是自家人，坚信所有执掌司法的官吏必将唯他们这个群体利益之马首是瞻，他们对那个社会中存在秉公执法的官吏的可能性很不以为然，他们都低估了道德的力量。
是的，戏剧里的这些衙内低估了包公身后的道德支撑，他们以为权势，当然，还有和权势相配套的金钱就是支配这世道的所有力量。但民众似乎并不认可这些衙内们的霸道，仍然相信这世道之上还有王道。民众相信有执法严明、铁面无私的包龙图，会对施恶的衙内们绳之以法，并不因这些罪犯的父亲与他同朝为官而法外施情。但是，包公并不能轻而易举地成为民众期待的象征，他必须经过重重考验，首先他需要在与权豪势要与平民之间的诉讼纠纷与对垒中，证明自己的“清官”身份。这就是元杂剧的数十部包公戏里《陈州粜米》《鲁斋郎》《生金阁》的特殊意义，是它们不同于普通公案戏的深刻的政治学内涵。
包公从元杂剧时代开始逐渐被偶像化，成为“清官”的符号。但是包公成为民众崇拜的偶像经历了曲折过程，包公的形象是通过更多的包公故事，才渐渐变得越来越丰满，而故事的衍化过程，就像民众在包公为官之路上，设置了唐僧上西天取经经历的九九八十一难那样的重重障碍。长路漫漫，历尽坎坷，包公在民众心目中的“清官”地位，才能持续稳固。
明清年间包公戏为这位“清官”出的难题，显然更甚于元代。在著名的包公题材南戏《高文举珍珠记》中，宰相女儿被她父亲强买强卖似地嫁给状元郎高文举后，吃醋吃得过分，她仗着有个位居一品的父亲，无端迫害高文举的结发妻子，因而被告到包公门下。和它相似但流传更广也更具代表性的是《秦香莲》。包公审理这些案件时的困难不在于案情扑朔迷离或是非难断。秦香莲的丈夫陈世美上朝取应得中高官并且被招了驸马，贪图富贵背弃发妻秦香莲。香莲携两个幼子千辛万苦地来到京城，他拒不相认不说，更恶劣的是他为绝后患居然派手下去追杀妻儿。侥幸逃过一命的秦香莲怒而投告到开封府，对于包公而言，案情的真相一目了然。
男性地位改变后停妻再娶，这既是家务事又不止于此。包公审理这桩案子，重心不在于陈世美在婚姻上对秦香莲的背弃，而是陈世美贪图富贵且道德沦丧，不仅德性有亏，且悖于宗法。所以秦香莲明知陈世美成了驸马仍然来要求“公道”。主持“公道”本是“青天大老爷”职责所在，但是在这个案子里，有“包青天”犯怵的地方。
在秦香莲的案子里，包公要对付的不是宰相女儿，而是皇家的驸马爷。宰相虽然位高权重“一人之下万人之上”，但仍然是臣，与最底层的县令之间的差异还是可以度量的，而且在理论上县令也有升迁为宰相的机会——包公就是从县令渐渐做到副相的实例；宰相和皇帝之间的差异则不可度量。因此，《珍珠记》只是《陈州粜米》之类剧目的“宰相版”，包龙图在《秦香莲》里面对的是皇家的绝对权力，正是包公在陈世�