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外贸、财政、国家资金积累，甚至对文教的作用，他也时常有所论列。
第三，明确地把以农业为基础、工业为主导作为发展国民经济的总方针。
1949 年12 月，周恩来就提出了农业是基础、工业是领导的思想。1960 年8
月1 日，周恩来会见波兰驻华大使克诺泰时说，在社会主义经济中，农业是
基础、工业是主导，如果二者结合得好就可能发展得快一点。但是，在这之
间的十年中，党和国家最高决策层并没有明确地把以农业为基础、工业为主
导作为发展国民经济的总方针。把以农业为基础、工业为主导作为发展国民
经济的总方针是1962 年明确地提出来的。1962 年1 月“七千人大会”上刘
少奇提出：“以农业为基础来发展国民经济，是我们的一个根本方针”。同
年3 月，周恩来在二届人大三次会议上作《政府工作报告》时指出：“多年
来的经验完全证明，我国国民经济的发展，必须以工业为主导，而以农业为
基础”。这对于当时的国民经济调整工作和对于以后的社会主义经济建设具
有根本性的指导意义。
第四，明确地提出以农轻重为序安排计划，把农业放在发展国民经济的
首要地位。即制订国民经济和社会发展计划，必须首先安排好农业的发展速
度和生产规模，安排好农业内部的粮食、棉花、油料的生产，安排好种植业
与林牧副渔各业的结构和比例关系；其次安排好轻工业的发展速度和生产规
模及其内部的结构和比例关系；然后根据农业、轻工业特别是农业的发展速
度和生产规模来决定重工业的发展速度和生产规模，安排重工业内部的结构
和比例关系。在党的八大前后，毛泽东、周恩来都十分重视研究重工业和轻
工业、农业的关系，并多次强调要处理好重工业和轻工业、农业的关系。但
怎样处理好这三者之间的关系，尚处于摸索之中。当时，他们还只是在优先
发展重工业的框架之内提出“同时必须充分注意发展农业和轻工业”。1959
年庐山会议前期，毛泽东曾提出过去安排经济计划的次序是重、轻、农，今
后要倒过来，按农、轻、重安排。但是，经过庐山会议后期“反右倾”斗争
的冲击，这一思想很快淹没在继续“大跃进”的浪潮中。明确地提出以农轻
重为序的思想，并把它作为安排国民经济计划的原则是在1962 年。其中，周
恩来作出了重大贡献。1962 年3 月7 日，周恩来在中央财经小组会议上提出
了“先抓吃穿用，实现农轻重”的思想。3 月28 日，他对这一思想作了系统
阐述，指出：“在一九六二年，我们必须采取更有力的措施，切实按照农业、
轻工业、重工业这样的次序，对整个国民经济进行全面调整，合理安排，以
便集中主要力量，逐步地解决人民的吃、穿、用方面的最迫切的问题，并且
逐步地存国民经济各部门之间建立新的平衡”。以农轻重为序，使正确处理
重工业和轻工业、农业的关系有了行之有效的可操作的方法。同时，以农轻
重为序对贯彻实行以农业为基础是一个具体可靠的保证。
第五，明确地提出把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来。不仅工
业要以农业为基础，而且各行各业、国民经济各部门都要以农业为基础。1962
年3 月28 日，周恩来要求“各级计划机关，把主要的注意力，从工业交通方
面转移到农业和市场方面来”。“重工业必须为农业提供越来越多的各种农
具、农业机械、化学肥料、木材、燃料等等，来不断地提高农业的劳动生产
率，使农业能够为工业和城市提供越来越多的粮食、原料和其他农副产品。
轻工业必须尽可能为农村提供越来越多的日用品，以利于发展城乡交流”。
不仅工业要支援农业，而且交通运输、财政贸易、科学技术、文化教育等等
都要支援农业。同年12 月24 日，周恩来分析前几年（“大跃进”期间）的
错误之一是对把一切工作、同民经济各部门的工作都要转移到以农业为基础
的轨道上来这个方向问题没有弄得很透。今后应该引以为戒，具体地、切实
地把各部门的工作转移到以农业为基础的轨道上来，使支援农业能够有效、
持续和不断发展。把一切工作转移到以农业为基础的轨道上来，使以农业为
基础的方针进一步具体化了。
周恩来以上认识，丰富和发展了他自己在经济恢复、“一五”计划时期
中的农业是基础的思想，不仅对1961—1965 年的国民经济调整工作发挥了极
为重要的指导作用，而且对后来探索如何实现中国社会主义现代化的道路产
主了深远的影响。
稳定农业支撑全局——“文化大革命”期间的以农业为基础
在“文化大革命”动乱的艰难岁月中，周恩来为保持国民经济能够继续
运行、为保证全国人民能够有饭吃，夙兴夜寐，竭尽全力，忘我工作。他曾
对余秋里、谷牧同志说：“你们可得帮我把住经济工作这个关啊！经济基础
不乱，局面还能维持。经济基础一乱，局面就设法收拾了。所以，经济工作
一定要紧紧抓住，生产绝不能停。生产停了，国家怎么办？不种田了，没有
粮食吃，人民怎么能活下去？还能闹什么革命？”这段语重心长的话道出了
周恩来对“文化大革命”的忧虑，同时也表达了以下思想：在经济与政治的
关系上，经济最终是起决定性作用的；在经济工作的各个环节中生产是关键；
在各项生产活动中处于最基础的地位的是农业。
1966 年上半年，在“文化大革命”动乱到来之前，周恩来正在集中精力
抓北方抗旱防涝工作。1 月下旬至2 月初，他主持召开了北方八省市区抗旱
会议，并于2 月1 日下午作了总结发言。2 月下旬至3 月初，他四次批改《中
共中央、国务院关于抗旱防涝，抗灾保畜，争取丰收，为改变我国北方农业
的落后面貌而斗争的决定》。3 月2 日至7 日，他连续几天听取北方八省市
区抗旱情况汇报。在成立北方农业小组时，他担任组长并兼任何北北京组组
长。3 月8 日、22 日，河北邢台地区两次地震，他于3 月9 日、4 月1 日两
次深入灾区部署救灾与恢复农业生产的工作。4 月2 日至5 日，他跑了魏县、
大名、临漳、磁县、成安丘个县的许多社队了解、研究与安排抗旱打井工作。
6 月上旬，他再一次主持召开北方八省市区抗旱会议。当时，他对农业这个
基础的重视及其为之操劳、奔波的精神，可由此见到一斑。
1966 年下半年，“文化大革命”动乱开始后，周恩来苦口婆心他说，人
民要吃饭，农业生产绝对不能停止。由他主持讨论修改的《再论抓革命促生
产》的《人民日报》社论指出：“在工矿企业、事业单位和农村里搞文化革
命，必须在生产以外的时间进行，利用业余时间进行，而不能占用生产的时
间，不能离开生产岗位”。1967 年初上海“一月风暴”掀起“夺权”妖风之
后，全国的经济形势急剧恶化。为尽量减轻因“夺权”对农业生产的破坏，
周恩来于3 月14 日提出“迅速建立县一级的‘抓革命，促生产’第一线指挥
部”，“动员一切力量狠抓农业及其增产措施，狠抓工业、交通、财贸、卫
生、教育等方面工作及其对春耕生产的支援工作”。1968 年以后，周恩来还
亲自过问抗旱打井、防洪排涝、粮棉生产等工作，亲自抓化肥、农业机械等
支农工业的建设。
“文化大革命”期间，周恩来对农业是基础的认识同前17 年对农业是基
础的认识有着一贯性，同时也有着“文化大革命”条件下独具的特点。
“文化大革命”同“大跃进”在指导思想上有许多相同之处。相反，“文
化大革命”对国民经济调整时期所形成的一系列正确的方针政策则往往是相
悖逆的。周恩来不可能脱离“文化大革命”的氛围，对“大跃进”采取否定
的态度。但是，面对具体问题，如经济计划的平衡、工业与农业的协调发展
等，他总是强调要吸取“大跃迸”的经验教训。对经济调整时期明确提出并
被实践证明是正确的以农业为基础、工业为主导的发展国民经济的总方针和
按农轻重次序安排经济计划的原则，他总是理直气壮地强调要在“文化大革
命”经济工作中贯彻实行。1968 年5 月27 日，周恩来会见尼泊尔副首相比
斯塔时说，经济发展的一般途