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水利方面尽量抽下来，充实农业生产第一线。周恩来认为大炼钢铁、大搞工
业之后出现了国民经济的不平衡、工业与农业的不平衡、生产与生活的不平
衡，需要进行调整。到庐山会议前，周恩来一直在宣传上述思想主张。庐山
会议前夕，国家经济委员会党组在给中央的《当前工业生产中亟待解决的几
个问题》的报告中，指出大跃进以来所出现的国民经济各部门之间以及工业
内部比例关系的某些失调现象是严重的，要求下半年首先是第三季度必须进
行整顿和巩固工作，调整比例关系和整顿生产秩序。7 月3 日，周恩来致信
毛泽东建议将这个报告分送给到会同志参考。周恩来是赞成这个报告的主张
的。当时毛泽东也是支持这个报告和周恩来的思想主张的。毛泽东提出，过
去安排经济计划的次序是重、轻、农，今后要倒过来，按农、轻、重安排，
就是要强调农业是国民经济的基础，首先要把农业搞好。似是，庐山会议后
期，错误地开展了“反右倾”斗争，调整被搁置起来，掀起了新的“大跃进”
高潮。
1960 年农业生产继续遭到破坏，经济形势继续恶化，许多地区出现了饿
死人的严重后果。1960 年8 月，周恩来、李富春主持研究1961 年国民经济
计划控制数字时提出了以调整为中心的调整、巩固、充实、提高的八字方针。
1961 年1 月党的八届九中全会正式决定实行这一方针。从1961 年到l965 年
是我国历史上五年的国民经济调整时期。
国民经济调整包含着多方面的内容，而首要的是要适当地调整农业和工
业的相互关系，使工业的发展规模能与农业基础相适应。周恩来说：“在当
前的同民经济调整工作中，恢复和发展农业生产是一个中心环节。我国国民
经济中出现的不协调现象，农业生产下降的影响最大。没有农业的恢复和发
展，就不可能有国民经济的协调发展”。“工业的发展不能不受农业的限制，
也就是说，工业的发展规模，绝不能超过农业提供商品粮食、工业原料和其
他农副产品的可能性，也绝不能挤掉农业所需要的劳动力。”
“大跃进”所造成的工业发展规模与农业基础的不相适应主要表现在哪
里？
首先，周恩来通过运用工业总产值与农业总产值的变化来说明二者的不
相适应。1962 年3 月28 日，周恩来指出，过去见年中。一方面是重工业生
产发展速度过高，另一方面是农业严重减产，轻工业生产增长得少。1960 年
比1957 年，工业总产值增加1。3 倍，农业总产值下降23。6％；在工业中，
生产资料产值增加2。3 倍，消费资料产值只增加47％。这种状况表明，工业
和农业之间，重工业和轻工业之间，比例关系是很不协调的。过去几年的工
业生产指标和基本建设规模，不但同灾年的农业生产水平很不相适应，就是
同目前条件下正常年景的农业生产水平也不相适应。几天后，周恩来在中央
财经小组会议上指出，1962 年农业总产值计划为420 亿元，比1957 年的537
亿元下降22％，只相当于1951—1952 年之间的水平。而1962 年工业总产值
计划是880 亿元，比1957 年的704 亿元增长25％，这是不相适应的，在这
样的农业基础上，工业生产水平是不稳固的。
其次，周恩来根据当时的农业生产条件没有什么变化，仍然主要依靠人
力、畜力，依靠手工劳动，而农业人口与非农业人口构成却有了变化，农业
劳动力却相对减少来说明当时工业规模与农业基础的不相适应。1960 年10
月29 日，周恩来在中央政治局扩大会议上指出，大跃进这三年，农村人口到
城市的多了，1957 年城市占总人口比例足15％，而现在是19。5％，如果我
们再不刹住这个车，那还要递增上去。这对我们今天没有过机械化关的农业
是不许可的。1961 年6 月19 日，周恩来再一次指出，大跃进使得农村的人
力减少，而城市人口却大大膨胀起来。到1960 年底城市人口占20％，达到
一亿三千万人，而农村人口所占比例降到80％，绝对数也降为五亿四千万
人。城乡人口的这种比例同手工劳动为主的农业生产水平不相称，引起了粮
食和农副产品的紧张。
为调整“大跃进”所造成的工业规模与农业基础的不相适应，周恩来特
别突出的强调实行以下措施：
必须放慢重工业的发展速度，有些重工业部门的生产指标，必须大幅度
地下降。他说：“重工业部门当前的首要任务，是保证农业生产资料的生产，
增产更多的化肥和农药，增产更多的中小型农具和适合需要的、质量更好的
农业机械。”“对于那些不是当前急需、原料材料供应不足的产品，应该降
低它们的生产指标，并且对生产这些产品的企业进行必要的裁并。”
必须缩短基本建设战线，腾出一定数量的材料、设备和人力，用到最急
需的方面，特别是农业生产方面，并使那些最重要的项目能够建成投产发挥
作用。“现在一般地不应该再增加新项目，而且，对还在施工的项目必须逐
个地进行审查，坚决地停建一切应该停建的项目，推迟一切应该推迟的项
目。”
必须压缩城镇人口，精简职工。周恩来认为“这是调整工作的一个重要
环节”。1961 年动员了一千万城市人口下乡，其中绝大多数是“大跃进”中
从农村来到城市的。1962 年3 月，周恩来说：“目前的城镇人口仍然过多，
农业可能提供的商品粮食和其他农产品，供养现有的城镇人口还有困难。工
业生产和基本建设的指标降低以后，现有的职工人数也还显得过多”。1962
年继续减少了城市人口一千二百万。
国民经济调整时期，周恩来初步总结了“大跃进”的经验教训，分析了
国民经济调整的原因和任务，具体负责了国民经济调整工作的组织实施，在
理论和实践上进一步深化和拓宽了对农业是基础的认识。
第一，进一步加深了对以农业为基础的重要性的认识。大跃进中大办工
业不仅脱离了农业劳动生产率水平，脱离了农业基础，而且削弱了农业基础。
农业基础不稳，工业也不会稳。农业兴，百业兴；农业衰，百业衰。在农业
生产受到极大破坏的情况下，“如果不把农业这个基础恢复起来；现在这个
工业基础也站不住”。大跃进之后的农业生产条件在某些方面不如第一个五
年计划时期，耕地面积减少了，人力弱了，地力弱了，畜力弱了，中小农具
和运输工具十分缺乏，肥料的增长和机械化的提高不可能很快，农业的恢复
和发展需要时间。“现在的农业基础没有办法负担这样规模的工业”。“在
这样的农业基础上，工业必须有一个大幅度的调整”。背离以农业为基础的
规律就要受到惩罚，自觉调整不适应农业基础的工业规模，是坚持按以农业
为基础的规律办事的积极办法。
第二，进一步加深了对农业是基础的内容的认识。农业是基础既有其质
的规定性，也有其量的规定性。“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，
是一切社会的基础”。“社会为生产小麦、牲畜等等所需要的时间越少，它
所赢得的从事其他生产，物质的或精神的生产的时间就越多”。马克思的这
两句名言，第一句是从质的规定性上讲的，第二句是从量的规定性上讲的。
周恩来在经济恢复时期提出：“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭
吃，其他一切就都没有办法。”他对农业是基础的质的规定性早有深刻的认
识。在经济调整时期，周恩来进一步阐述了农业是基础的量的规定性。1961
年3 月，他在广州中央工作会议上指出，目前的问题，最集中的表现，就是
农村到底能供应城市多少商品粮、劳动力、工业原料，解决多大的市场问题，
在这个基础上，城市能搞多大的工业。此后，他又多次阐述了以农业为基础，
工业发展受农业生产水平制约的五个方面的具体内容：（1）农业能供应多少
商品粮给城市，城市就能办多大的工业：（2）农业能够提供多少劳动力来办
工业；（3）农业能够为工业提供多少原料；（4）农业能够为工业提供多大
的市场；（5）农业能够为工业提供多大的运输力。此外，关于农业对商业、
外贸、财政、国家资金积累，甚至对文教的作用，他也时常有所论列。
第三，明确�