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第十六章 外交游戏（二）：迂回战术
第十六章 外交游戏（二）：迂回战术
里根对伊朗秘密进行军售，以及诺斯中校以军售利润援助尼加拉瓜游击队之事在1986年11月曝光后，举国哗然：这种事怎么能让它发生？舒尔茨国务卿怎么会被蒙在鼓里？温伯格怎么会招致这么大的反对声浪又如此不闻不问？到底是谁在左右美国外交政策？美国的政策系统是不是触礁了？
3个月后，前参议员，里根的特别评估委员会主席陶华出来说，军售伊朗及援助尼加拉瓜游击队行动是“偏离正轨”行为。
就某方面来说，陶华说对了，该案的同谋自认为在法律或一般决策管道之上，用募款、牛仔外交、私运军火，以及与外国军火商勾结等方式来隐瞒里根的政策及规避国会法律约束，的确是逸离了美国体制。
但从另一方面来看，陶华错了，由于外交政策是可以由一小批人超越一般决策过程来决定的例子看来，伊朗…尼游案并未违背常理，这是另一种外交政策游戏——绕道及后门管道战略的一个很好的案例。
民众对伊朗一尼游案感到吃惊的部分原因是，它剥夺了内阁体制上必须尊重的仪式及手续，暴露了国安会人员极大的权力。但是里根总统任内这种事不是没有先例，一小批幕僚就曾超越一般政策架构秘密决定政策，将政府其他单位均蒙在鼓里，别说是国会和社会大众了。
在伊朗…尼游行动开始最少两年以前，里根利用他的袖珍国务院——一小批国家安全助理，孕育出他最重要的政策构想之一。事实上，伊朗事件的处理方式和里根制定战略国防（星球大战）计划的方式，手法颇为雷同。星球大战计划是在国安会幕僚竭力主张之下定案，推出时其他高级决策人员已无辩论余地和时间。跟伊朗…尼游行动一样，星球大战计划有心不让内部批评派知道，以免他们从中作梗。事实上有好几名高级顾问对里根这种不着边际的构想感到震惊，曾经力阻里根发表他极著名的“星球大战”演说。但里根步步为营，他们相阻时为时已迟，里根的秘密作业使得反对派和犹豫的策士不得不加入他的行动。
事实上，诺斯单打独斗的作风也可追溯到基辛格的独行侠式外交手法。基辛格以尼克松国家安全事务助理，而非国务卿的身分，在全球各地奔波，秘密策划尼克松1972年震惊世界的中国大陆之行。当时，基辛格在美国谈判代表背后与莫斯科达成最重要的武器协议，他由“后门管道”与越南黎德寿谈判，奠定了美军撤出越南的前提，让正式和谈黯然失色。除了尼克松之外，无人知道基辛格在玩“绕道”外交政策的把戏。
基辛格的风格与里根助理的作风显然有相互呼应之趣。对麦克法兰而言，基辛格是他效法的对象。麦克法兰既是星球大战计划，也是里根尼加拉瓜游击队政策的重要谋士。在1973至1975年间，麦克法兰曾在基辛格手下做事，他致力草拟惊人的政策，并模仿基辛格模式的个人外交努力，企图将自己塑造成基辛格的翻版。
1985年担任国家安全顾问期间，麦克法兰力劝里根同意对伊朗的军售案，并且指使诺斯进行任务。官职卸任后，麦克法兰在1986年5月飞往伊朗，冀望会晤伊朗领袖，营救所有留置黎巴嫩的6名美国人质返国。伊朗…尼游案败露后，麦克法兰公开提到基辛格——将他致力为里根拓展在伊朗势力比为基辛格敲开中国大陆大门一般。
报章杂志广泛报导各届政府国务卿与国防部的冲突，使得人们忽视了一个事实，那就是近15年来，国务卿丧失的职权，与其说是由其国防部的对手接掌，倒不如说是沦入野心勃勃的国家安全顾问手中。自肯尼迪总统以来，国家安全顾问已与国务卿分庭抗礼，甚至攫取他担任外交政策主要策划及管理人的角色，乃至于取代他做为首要外交官的角色。
1947年杜鲁门总统依法设立国家安全委员会，其主要职责在于政策的整体规划，协助主管外交政策的各部门“更有效的动作”，并提供杜鲁门总统“咨询”。杜鲁门时期的第一位国家安全顾问索尔斯是一位中立的幕后执行秘书，他的工作是将有关的外交政策议案筛选、整合后，向总统提出建议。艾森豪威尔时期有卡特勒，福特总统则有史考克罗担任此一任务。
构想中的国家安全顾问是高级公仆，而非决策人士。但是国家安全顾问的功用逐渐变质。从肯尼迪时期的班迪开始，协助总统料理国家安全事务的得力助手愈来愈卷入影响决策，引导下决定，及主动提出倡议，并且囊括更多权势，国家安全顾问成为政策经理人及承办人。到了尼克松及里根时期，强势的国家安全顾问扮演的不只是制衡内阁部长势力的政策协调者，而是喧宾夺主，取代内阁部长职权。伊朗一尼游丑闻案便是循此线发展的一个高潮。
国家安全事务助理的权责
这种权势的动力显而易见。总统将他的随员（不管是内政或外交的助理），都视为是其自我的延伸，而将内阁阁员或各部门首长，视为是难以驾驭的盟友，或是讨厌的东西，甚至对他们不利。彼此间的亲近程度是一大主因。白宫主要的助理经常环绕总统身旁，内阁阁员则有他们自己的轨道。白宫高级助理人员包括国家安全事务助理在内，与总统住在一起。他们经常出入椭圆形办公室，也经常和总统通电话。他们熟悉他的看法，分享他的胜利，与他共同面对挫败，了解他的情绪，更知道什么时候该提出建言，何时该让他清静。他们像家人，也像贵族的家臣与内阁公爵较劲。
白宫助理人员通常没受到官僚制度掣肘。除了极具自信且独立自主的人以外，助理的心态就是从总统个人观点来看政治及政策。他们在工作及影响力方面全仰赖总统的鼻息，他们很少坚决违背总统的政策欲望——即使反对总统符合顾问个人利益时亦然。
安全顾问的本能是告诉总统他能做些什么，并且协助他去完成，而不是告诉总统那些事他不能做，去劝阻他不要做。因为愈接近政治金字塔的顶尖，对主人的效忠程度愈高。
这就是里根、尼克松及肯尼迪等国家元首对忠贞的国家安全事务助理的忠告仰赖颇深的缘故。即使卡特被迫要布洛辛斯基闭嘴时，卡特还是会说：“我需要他公开发言。他可以追查我的敌人，他能保护我的侧翼。”
反之，自肯尼迪迄里根总统都感觉到，国务院官员向来都误将其他国家当做是他们的客户。鉴于这种不信任感，尼克松曾告诉幕僚说，外交政策应由白宫运筹帷幄，“而不是由黑压压的下阶层那些穿条纹裤的家伙”决定的。国务院顽拒激进的异动，强调耐心进行外交、调适，以及追求长期利益等作法，令各届总统日益感到不耐烦。就总统的观点而言，国务院太不符合政治原则，而且经常承接坏消息。当职业外交官向总统现实的考虑挑战时，总统通常会愤愤不平。诚如舒尔茨在尼加拉瓜游击队案与总统共事的经验，一味反对的外交手法，在箱制总统统率性而为方面固然有其必要，但是却使国务卿成为白宫不受欢迎的人物。
在官僚权力竞赛中，国家安全事务助理较国务院占优势。由于朝夕相随，他们经常能和总统接触，出席绝大部分的高阶层会议，也能掌握最佳契机向老板进言。他们的任务便是写些抨击其他机构立场的备忘录。此外，必须有人将外交、国防、经援、宣传及治安等各方面的见解综合整理，但是国务院是对立的派系之一，因此不克担任筛选意见的仲裁者。虽然如此，其他单位则能接受由白宫职员担任此项职务。
尤有甚者，现代科技也使得国务院及国防部丧失了其在权力竞赛中的重要优势。这两个部门原先均能独家使用的全球联络网，可与美国驻外使馆及军队联系。但是近年来，白宫掌握的电子科技已能排除国务院及国防部的中介角色。白宫的战情室可与全球的联络网连线，总统可立即与世界各国领袖联络。他的国家安全顾问可以直接阅读全球传来的信函，并且无需照会国务院或联邦调查局，直接与任何使馆或联邦调查局的据点接洽，诺斯中校便常如此。这表示白宫可以随时地干预任何事务。
最后一点，现代总统需进行个人外交，高峰会、私人访问、与全球各国国王、总理做一系列的个人交往，扩充了国家安全事务助理活动的范围，使他们更为活跃。他们把例行的