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所有行政单位，尤其是外交政策方面，大家都认同于自己服务的机构，以及那栋建筑物。国务院那方正的现代化建筑位于华盛顿乔治城的雾河区；国防部那“滑稽的五边形工厂”坐落在波多马克河对岸的弗吉尼亚州；中情局在弗州兰吉里的总部林木茂密，颇有校园风光。
曾任五角大楼高阶官员的皮尔伯瑞一天晚上戏言道：这和动物的行为非常类似。动物在保护共同的领地，寻觅食物或者面临到共同敌人时，都会聚在一起。它们会把自己的领地标示出来。狼和狗到处走，然后在不同的树丛上撒尿，划出自己的领地。政府官僚记备忘录也是同样的道理。他们记下备忘录表示：‘这是我管的，是我的地盘。’”
这种认同自己组织的习惯可以追溯至美国早期的历史。史学家杨格谈到杰佛逊时代华府里行政部门的龙争虎斗，然后到国会时又互通声息的情形时指出，“各自有其自己的组织王国，有其自己战场的军队，有其与外界沟通的系统，各自的消息来源，也有自己可观的资源和赞助。”杨格如此写道：“部门之间的分裂使得行政单位系统冲突不断……”这席话在180年后的今天仍然适用。
政治行为和华府社会学的其他法则会影响到外交政策竞赛，不论执政的党派或政府为何。我们以为国会理当与行政部门争斗，通常是为了钱，但也有为了外交政策，尤其自越战以来更是如此。
但事实上各部门间传说的摩擦，如今是越演越烈。政策取决于人员的不同职务及其职务上的竞赛，此外还有机构之间的竞赛。
这其中包括的不只是政府的两个支派，而是两种不同文化的摩擦，也就是国会的公开争执，以及行政部门隐藏的运作过程。基本上，从政者和官员分属两种不同的人，玩着两种不同的竞赛，不论就本质或就其职务来看，他们必定要起冲突。
每一个团体的成功都有赖于不同的动作。对刚起步的人而言，外交政策的官僚倾向于置身幕后，而国会议员们则喜欢宣传造势。道理很简单：外交政策官僚的生存和发展关键，在于私下的动作且避开麻烦；但是国会议员想在竞选连任，就必须打响知名度，而打响知名度通常必须标新立异举止行为怪异，才能吸引民众注意。外交政策文官以其专精的职业特长开拓前程，而国会议员则可从一方面的工作迅速转移至其它方面的工作，只要有政治漏洞可钻即可。多数外交政策文官十分重视政策的连续性，十分谨慎的亦步亦趋，逐渐而缓慢的改变作风以免破坏制度。但多数国会议员则利用指责过去、误导政策和以更激烈更好的变革代理者自居而试图厕身华府。根据国会研究处海京柏山的研究指出，政客和文官的一般紧张情势，在外交政策战场方面特别显著。
这些特色导致政府与国会发生冲突。在国会山的游戏中，以特立独行、向既定外交政策路线挑战的著名参议员和众议员，都会有政治回报。他们经常是以地域而非国家利益来塑造政策，诸如外国进口货对他们代表那一州的经济影响等问题。此外，多数被选出的官员们必须应付太多的问题，以至于无法密切关注对某一国家或地区的外交政策，所以他们善于利用危机获取知名度和扩大个人的影响力。
再者，外交游戏是用长时间的艰苦的谈判，以及对外国政府一再保证协议将可被批准等方式来者（译文如此）。但是国会游戏的玩法，则是运用拖延、奇袭和程序动作来增加国会在批准协议的杠杆作用。简言之，这两个游戏的规则根本南辕北辙。
在这方面我们可以找出几十个前例。像20世纪年代初期，基辛格坚持用“沉默外交”来安排大规模的苏联犹太人移民，但是华盛顿的参议员杰克逊和俄亥俄州的国会议员凡尼克则偏爱大张旗鼓地取消苏联的贸易优惠。借以逼迫苏联增加犹太移民名额；结果杰克逊和凡尼克获胜，但却引起苏联反弹，反而限制了苏联犹太人的移民。
显然辩论是消去不当想法和塑造健全而持久政策的最佳方法，但是在政府内部意见严重分歧之时，也可能造成瘫痪。那时就必须要重新加以设计来塑造政策，以及需要有一个强而有力的人，来控制政府中的纷乱和不和谐情况。好奇十足的英明领袖如肯尼迪和尼克松，都可设法解决政府内部的矛盾和冲突。但是里根总统通常都对外交政策显得迟缓，而在高峰会议或一些危机发生时，又经常引起外交政策的矛盾。
此外，里根大肆宣传他与其顾问之间的和谐，也变相地鼓励固执己见。一个拒绝妥协者知道总统不愿在未经他同意下行动。尤其在里根的第一任内，强调团队反而无法形成政策加强了阻挠的力量。
一位受内斗困扰的里根政府高级助理曾抱怨说：“政府根本无法行动，因为美国的立场受到许多单位的阻挠：国务院、国防部、参谋首长联席会、国家安全会议、白宫、武器管制署。政府中的最大问题是在功能重叠的单位太多，许多单位都在做同样的工作，如此便产生职掌的间题与内斗，根本无法将任何事情做好。”
先发制人的攻击政策
这种长期无法作成决策的毛病，可从里根政府对卡特在1979年所签署的第二阶段裁减战略武器协定的官僚斗争中看出。这个案子几乎花里根6年的时间才做成决定。
里根在1980年竞选总统时指责卡特的此一协定“有致命的缺点”。让里根及其顾问们不满的，是第二阶段裁减战略武器协定承认的核现状。他们认为该协定使苏联长程多弹头导弹的巨大库存量合法化，里根称第二阶段裁减战略武器协定为假的武器管制，因为它只寻求限制武器——限制未来的生产——但并未实际上减少现有的核武器库存。在竞选的末期，里根保证要重新谈判一个新的条约，显示他将很快的放弃第二阶段裁减战略武器协定。
但是很矛盾的是一旦里根上台，由于他未能了解外交政策游戏的玩法，因此陷入维持卡特条约的泥淖中。
第一次的冲突即是整个外交政策游戏的缩影：某些非常厉害的政策玩家之间的动作和反击。在里根上任才五个星期时，直言的海军部长李曼，首开里根政府反对第二阶段裁减战略武器协定的第一炮。虽然武器管制并非李曼所管，但他仍然展开行动。他告诉记者说，美国应该停止遵守第一阶段和第二阶段裁减战略武器协定。李曼争辩说，技术上而言，第一阶段协定在1997年终止。由于第二阶段的协定从未获得批准，因此李曼建议里根政府非正式的停止遵守该协定。
这是一个大胆的策略。李曼的职位不足以挤进国家安全会议，但是作为专精的权力玩家，李曼却借诉诸民众而跨越政策制定的阶层。
国务院的高级官员赞成第二阶段协定，他们认为因该协定限制苏联多弹头导弹的部署将使美国获益，并且深信有助美国监督和预测苏联的武器发展。有些曾协助推动第一阶段和第二阶段协定的国务院官员，也有个人的利害关系在牵扯内。曾担任前北约指挥官的国务卿黑格，明白西欧国家政府喜欢裁减战略武器协定，因为他们为东西方设下和解的环境。此外，黑格也认为，在没有新的条约取代之前，废除现有的条约是不智的。
黑格对李曼侵犯他的职权有了立即的反应；他决定“取消”李曼的声明，否则李曼的谈话就会变得合法，并且被认为是里根政策的权威文件。在没有时间也不愿与里根或白宫查验之下（白宫内国家安全顾问艾伦和其上司总统顾问米西在白宫也和李曼一样反对第二阶段条约），黑格只有自己采取行动——利用报章来宣传他的政策方针。黑格叫其发言人在截稿前打电话给《纽约时报》和《华盛顿邮报》刊载一则声明，在时间的配合上正好足以反驳李曼和确定黑格的政策。
技术上而言，该声明虽然允诺不会采取任何行动永久废除这些条约，但也并未承诺美国政府会遵守这些条约的每一个细节。
黑格的声明以匿名发表，登在《纽约时报》和《华盛顿邮报》的内页中，只有几段而已。黑格片面宣称这两个条约在可预见的未来仍然有效——一如其后来显示，那个政策到1986年中期仍然有效。
在外交政策手段方面，黑格有李曼所缺少的两张王牌。第一�