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联盟一般是为了互相防卫，而国家则等于是全体臣民结合起来组成的联盟，所以臣民的联盟在一个国家之中绝大部分是没有必要的，而且带有非法图谋的色彩。这样一来，这种联盟便是非法的，一般都称之为私党或阴谋集团。因为联盟是人们根据信约联合而成的，如果象单纯的自然状况一样不将权力交给任便一个人或会议来强制履行信约，那么联盟就只有在没有出现正当的互不信任的理由时才是有效的。因此，没有使各方畏服的人类权力建立于其上的国家联盟，在其持续存在时期中，便不但是合法的，而且是有利的。但同一个国家的臣民每一个人都是可以通过主权取得其权利的，所以联盟对于维持和平与正义说来就没有必要，而当他们的目的不轨或国家不知道时则是非法的。因为一切私人力量的联合如果是为了图谋不轨便是不义的。而意图不明时则对公众说来是危险的，其隐瞒也是不义的。
当主权存在于一个大会议中时，如果其中一部分人没有权力作根据另自聚谋，共图指挥其余的人，那便是不合法的私党或阴谋集团，因为这就是用欺诈手段骗取该会议服从于他们的私利。但如果一个人的私人利益要在会议中加以辩论和审议，他因此而尽可能多和别人交好，这种做法并没有不义的地方，因为在这种情形下他并不是会议的一员，他即使对交好的人行贿，除开有法律明令禁止以外，也不能算是不义。因为人类的情形就是这样，有时没有钱就谈不到正义，而在没有听审并裁决以前，每一个人都可以认为自己的理由是正义的。
在所有的国家中，私人所用仆役如果超过了管理财产和合法用途所需要的数目，便是一种不合法的私党。因为他既然有国家的保障，就无需私人力量的防卫了。在没有彻底文明化的民族中，若干大家族不断互相敌对，并以私人武力互相攻击；然而我们可以看得十分清楚，他们这种做法是不义的。要是合乎正义的话，他们便是没有国家。
正如同家族结成的私党是不义的一样，为统治宗教或国家而结成的私党由于违反人民的和平与安全，而且夺走了主权者手中的武力，也是不义的。前者如教皇党、新教党等等，后者如古罗马的贵族党与平民党以及古希腊的贵族党与民治党等等都是。
人民的汇聚是一种非正规的团体，合法与否取决于为的是什么事情和聚集的人数。如果事情合法而明确，那么汇聚便也是合法的，如人们一般在教堂中的聚会或在公共剧场里汇集而人数正常时便是这样。因为如果人数异乎寻常地多，情况就不明确了，那么提不出具体而充分的理由说明自己为什么要跑到里面去的人便会因之而被认为是有意识地抱有非法和制造骚乱的目的。比方说，一千个人联合写成一份请愿书向法官或地方长官呈递可以是合法的，但如果一千人全都跑来呈递就是一个制造骚乱的聚合了，因为只要一两个人就能达到目的。但在这类情形下，使聚合成为非法的并不是某一确定的人数，而只是当时的官吏不能加以弹压并依法制裁的人数。
异乎寻常的人数聚合起来对付他们所控告的一个人时，这聚合便是一种非法的骚乱，因为他们的诉状只要少数几个人或一个人就可以呈交给长官了。象圣保罗在以弗所遇到的情形就是这样。在那儿，底米丢和一大群其他的人带着保罗的两个随行者到长官前面去，异口同声地喊道：“大哉以弗所人的亚底米阿”（见《使徒行传》第xx章，第28节）。这便是他们由于这两人向人民宣讲了违反他们的宗教与生业的道理因而要求依法惩治时所采取的方式。根据该民族的法律看来，这桩事情本身是正当的，但他们的聚合则被判定是不合法的，于是地方长官便用以下的话责备他们说：“若是底米丢和他同行的人、有控告人的事、自有放告的日子（或作自有公堂）。也有方伯、可以彼此对告。你们若问别的事、就可以照常例聚集断定。今日的扰乱本是无缘无故、我们难免被查问，论到这样聚众、我们也就说不出所以然来了。”（见《使徒行传》第xx章，第38—40节）。一个人如果把许多人聚合在一起，而他们又提不出一个正当的理由来，那便是一种担当不起责任的骚乱。关于团体和人们的聚合我所要讲的就是这么多。正象前面所说的那样，它们可以比之于人体上的类同部分，合法的可以比之于肌肉，而不合法的则可以比之于因邪气的不自然集中而产生的毒瘤、脓泡或烂疮。
第二十三章 论主权者的政务大臣
在上一章中，我已经讨论了国家中（与人体）类同的部分，本章所要谈的是官能部分，也就是政务大臣。
政务大臣是主权者（不论是君主还是议会）用于任何事务并在该事务中有权代表国家人格的人。具有主权的人或会议都代表着两重人格，用更普通的话来说便是具有两重身分，一重是自然的身分，另一重是政治的身分。由于君主不但具有国家的人格，而且具有自然人的人格：一个主权会议也不但具有国家人格，而且具有会议的人格；所以以自然身分充当臣仆的人便不是政务大臣，只有管理公共事务的人才是政务大臣。因此在贵族或民主国家中，议会的门房、卫兵以及其他只为与会者方便而侍候议会的职员便都不是政务大臣。
在君主国家中，王室的庶务官、侍从、府库官以及任何其他官员也不是政务大臣。
政务大臣中有些被委派的职责是全国或某一地区的全面政务。关于全国方面的，如幼主监护人或摄政王可能受前一国王之托，在幼主年幼时掌管整个国家的全部政务。在这种情形下，每一个臣民对于他以国王的名义发布、并且和他的主权不相冲突的法令与命令都有义务服从。关于某一地区或行省方面，君主或主权会议可能将该地区的全面事务委派给一个省长、巡抚、政务官或总督管理。在这种情形下，该行省的每一个人对于他以主权者的名义施行、并且和主权者的权利不相冲突的一切事情也要受到拘束。这种监护人、总督和省长所具有的权利只是随主权的意志决定的权利。如果没有明晰而确切的文字声明主权者有意将主权转让给他，那么他所接受的任何委派便都不能解释为这种转让。这种政务大臣有类于使人类天生躯体的各种肢体得以运动的神经与肌腱。
其他的大臣都各有专门职掌，也就是在国内外掌管某种特殊事务的。在国内方面首先要举出的是掌管国家经济事务的大臣。凡属有权管理贡物、捐税、地租、罚金或任何公共收入等有关钱财的征收、发放与账目登记的人都是政务大臣。
其所以是大臣，因为他们是为国家代表者服务的，并且不能做出违抗他的命令或没有他的权力为根据的事情；其所以是政务大臣，因为他们是在他的政治身分方面服务的。
其次，具有军事方面的权力，掌管兵器、堡垒、港口和指挥、征募士兵或为士兵发付薪饷，以及从海路或陆路备办任何军需物资的人都是政务大臣。凡属没有统辖权的军人，虽然也是为国家战斗，但却并不因此而代表国家的人格，因为没有可以代表国家的人格的对象。每一个具有统辖权的人则仅能对他所统辖的人代表国家的人格。
有权教导或使他人教导人民认识其对主权者的义务，教导他们有关什么是正义和什么是不义的知识，因而使他们彼此之间能更加虔诚地、和平地生活并抵御共同敌人的人，也是政务大臣。他们之所以是大臣，因为这些事情不是根据他们自己的权力施行的，而是根据旁人的权力施行的；其所以是政务大臣，则是因为他们所做的（或应做的）事情只是根据主权者的权力。唯有君主或主权议会才能直接从上帝那里获得权力教化启导人民；除开主权者以外没有人能纯然地凭神宠获得权力，也就是只从神而不从其他人的恩宠中获得权力；所有其他人都是从神和他们自己的主权者的恩眷获得他们的权力；比如在一个君主国中这话便是蒙神与王之宠、或蒙天与王的意旨。
职掌司法的人也是政务大臣。因为他们在裁判席上所代表的是主权者的人格，他们的判决就是主权者的判决。由于正像前面所说的，全部司法权在本质上都属于主权范围，所以一切其他的法官都只是具有主权的某一人或某些人的大臣。由于争讼有事实的与法理�