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作大将平级，稍低于九卿。汉承秦制，但最后把这个又大又重要的地区划分
为两部分（公元前 １３５ 年），后来又划分为三部分（公元前 １０４ 年）。其官
员享有专门头衔并一直是中央政府的成员；但在其他方面，这些部分的行政
管理基本上与各郡一样。②
上面已经谈过汉代开国初年设立王国、把它们给刘氏宗室诸成员，以及
它们的权力和领土减少过程等情况。③所谓王国，是从其领土的角度来考虑
的，它们父子相传；或许国与郡之间的根本区别就在这个方面；郡守各人的
任期由中央政府委任。诸王每年必须去朝廷朝觐，并报告他们治国的情况；
除非从皇帝那里得到明确的授权，否则他们无权调动军队。
诸王在最初享有一定程度的独立性，他们有权任命他们的大
表 １１ 选出的郡的人口统计
郡名
颍川（面积最小的郡之一）
牂柯（面积最大的郡之一）
敦煌（在偏远的西北地区）
河东（位置居中）
登记的户
４３２４９１
２４２１９
１１２００
２３６８９６
登记的人口
２２１０９７３
１５３３６０
３８３３５
９６２９１２
部分官员，把他们组成具体而微的帝国政府的雏形。因此，每一个王都有自
己的相和内史为他服务。但是在公元前 １４５ 年，王的独立性受到严格的限制，
当时中央政府负责对诸国高级官员的任命。这样中央政府就可以在诸国里培
植一批干练而忠诚的政治家，以便监督、控制清王的活动。①除了接管诸王的
领地和把较大的国分成小国外，中央政府有时还改变王位的继承顺序。这种
手段可以确保继位的男人或孩子与当朝皇帝保持着比他正要取代的王国太子
更紧密的关系。诸国作为一种制度，一直持续到后汉时期，公元 １４０ 年有 ２０
国的行政单位；但大约从公元前 １００ 年起，国与郡之间的区别正在失去其大
部分实际意义。尽管还有一些不同之处——例如为郡和国效劳的官员的头
衔，可能还有征税的方法——王国已与郡一样，已成为帝国的组成部分。面
积的大小已经发生了根本的变化。公元前 ２００ 年，由诸王共同管辖的土地超
过 １５ 个郡守管辖的面积；大约到公元前 １００ 年，作为郡管辖的土地远远超过
作为国管辖的土地。但是国存在到汉末，是为了行政的方便；它们是给皇室
成员赏赐或封爵的手段，或者是把持异议的皇室成员安插到远离首都而不致
造成威胁的地方的手段。秦朝郡的行政工作由三个其作用分别与中央政府的
三公部分地相对应的高级官员分管。他们之中，“郡守”（公元前 １４８ 年改
称“太守”）对有条理的行政管理负最终责任，该职始终存在于汉代；“尉”
（后称“都尉”）专门负责军事事务，前汉始终设有此职，后汉除了特定的
② 京畿区在公元前 155 年或 135 年划分为两部分。公元前 104 年管理这两个地区的高级官员采用“左冯翊”
和“右扶风”的官衔。同年，包括长安城的西边那部分又细分为两部，其中一部由命名为“京兆尹”的官
员管辖。见《汉书》卷十九上，第 736 页；卷二十八上，第 1543—1546 页；毕汉斯：《汉代的官僚制度》，
第 87—88 页。
③ 见本书第 2 章《地方组织》和《文、景两帝治下诸王国的减少》。
① 《汉书》卷十九上，第 741 页。关于诸国的制度与诸王的职责，见镰田重雄：《秦汉政治制度的研究》
（东京，1962 年），第 2 部分。
关键地区，不再设此官职；第三个官职“监”，汉代始终未设。守和尉的品
级很高，其官员有资格领取的俸禄都是 ２０００ 石和（名义上的）２０００ 石。他
们得到一批助手和掌管郡、国政府各方面事务的机构的支持，他（它）们负
责比如财政和税收、人口与土地登记、征募劳役和兵役、维持交通通讯、看
守谷仓、执行汉代法律、司法、内部防盗治安和抵抗外来侵略者。①
郡守的官署设在本郡管辖的某个县。郡、国与邻郡、邻国之间的界线并
不一定划得十分清楚，但有的界线由河流和山脉的走向形成，北方边界地区
也会把军事防线当作分界线。位于东北、西北、西部和西南边界地区的郡，
由郡守管辖的土地与被匈奴、羌，或者居于今越南与朝鲜的部落渗透的土地
混在一起。
汉向这些边远地区的渗透并不都导致郡的建立。比如，在向西北地区扩
张的过程中，有一段时期可能建立了附属单位（县），而没有进行协调和控
制其工作的上级单位。另外，政府有时承认属国的存在；即这些地区山汉族
官员任职，但那里的居民却没有别的郡、国的居民负担的那种税和役的一切
通常的义务。第一批属国大约在公元前 １２１ 年得到承认，公元前 １４０ 年，帝
国行政单位的表中列出了六个属国的名字。②
郡守定期向中央政府汇报工作；丞相评估他们的政绩，御史大夫则关心
郡守属员的行为和纪律。公元前 １０６ 年，朝廷通过革新采取了强化中央政府
监督权的措施。帝国被划分为十三个州，每州设一名“刺史”。①公元前 ８９
年设第十四州。州刺史的品级比郡守低得多，州刺史有责任服从郡守的工作
和活动。刺史独立工作并直接对中央负责；他们的职守是调查贪污腐败、工
作无能、不公平以及本州之郡和国的压迫行为等事件。
到那时为止，那些大的区划不过是刺史在其中活动的地区，它们没有被
当作行政单位。但从后汉甚至再早起，州刺史正在发展远远超过原来规定的
权力。他们正在行使举荐官员候选人、宣布司法裁决和指挥军事行动的权利，
这些权限到那时为止原属郡守所有。最后刺史终于有了由自己挑选的人在内
工作的长期官署。刺史日益增长的独立性在边界地区最为显著，后汉最后几
十年里，他们行使的民政、财政及军事的权力已相当强大，足以破坏中央政
府对郡国行政的控制。
郡的下属单位
郡、国管辖的下级单位的总数，公元 ２ 年为 １５７７ 个，公元 １４０ 年为 １１７９
个。②这些下级单位有：邑，即为供养皇帝女性亲属而设的土地；道，其居民
是还没完全被中国权威同化的异族。对邑和道这两种组织的情况知道得很
① 对各种官职的设置的简要论述，可见《汉书》卷十九上，第 741—742 页。详细的论述见毕汉斯：《汉代
的官僚制度》，第 93 页。
② 关于边界附近地区行政管理的各种方式，见鲁惟一的《汉代的行政记录》剑桥，1967）第 1 卷，第 67 页
以下。关于公元 140 年的属国，见《后汉书》（志）卷二十三，第 3514—3515、 3521、 3530 页。
① 《汉书》卷十九上，第 737、741 页。毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 90 页。
② 《汉书》卷十九上，第 743 页；《汉书》卷二十八下，第 1639—1640 页；《后汉书》（志）卷二十三，
第 3533 页所列的数字是 1587 和 1180 个。文中的两个数字见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 185 页注 77
78。
少，他们的重要性远远低于另外两种标准形式的下级单位，即县和侯。
早在公元前 ２２１ 年大一统以前很久，县已被设置，其方式很像郡的设置；
县的行政管理交给七国之一的政府指派的官员。随着时间的推移，使用县作
为郡的下属单位已经成为一个定例。秦、汉时期，县的面积与英国的郡差不
多，至少包括有围墙的市镇。遗憾的是，人口数字只见于少数非常特殊的例
子中，它们作为行政管理、商业和工业的中心，因其特殊的面积和重要性被
挑选出来。这样，公元 ２ 年长安、宛城和成都三县已登记的人口约为 ２０ 万，
其中大约三分之一居住在那些以县名命名的城内。①但是大多数县都小得多，
因为县的行政长官分两个基本的等级（县令；县长），按人口的多少而设，
以一万户作为划分的标准。县官由朝廷指派，有若干低级官员及机构协助他
们工作。②
侯有时称为贵族，源于荣誉等级的最高一级。③秦朝已经有了侯，但数量
很少，也没有行政管理上的职责以及汉帝赐予的那种土地占有权。内战结束
以后，作为安置工作的一部分，刘邦封 １５０ 人为侯，他们在战争中忠